落實高校采購人主體責任機制探析

戴詠梅

（南京大學 招標辦公室，江蘇 南京 210023）

2018 年11 月14 日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，該方案指出，深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任[1]。這意味著深化政府采購改革聚焦問題、精準改進拉開了帷幕。高校執行政府采購任務的特殊性在于相當一部分是為了滿足教學科研需求，尤其是高精尖儀器設備購置和專業實驗室工程改造等，都不同于一般意義上的采購。因此，準確界定高校采購人在采購活動和組織過程中的責任邊界，健全完善其責任機制，對于進一步完善采購制度、防范采購風險、提高資金使用效益均具有重要的現實意義。

1 對高校采購人主體責任的基本認識

政府采購法律法規的頒布和實施，采購權的主導人從采購人轉移到評審委員會，由評審專家依據招標文件對項目進行獨立評審，這一制度的建立促進了廉政建設，但在滿足采購人需求尤其是一些個性化需求方面尚不盡如人意?！爸剡^程輕結果”的采購導致部分科研人員因不滿意所采購設備而將其閑置，同時引發了對采購權轉移的質疑。還權于采購人是深化政府采購改革的重要舉措，也是解決采購需求和采購結果矛盾的有效途徑。

在政府采購實踐中，“誰對采購結果負責”一直是業內爭論不休的一個問題[2]。高校采購管理中對采購人主體責任的認知同樣存在認識模糊、定位不準的問題，這導致實際工作中出現主體責任的缺失、越位、推諉等各種現象。最為常見的就是“全包論”，認為但凡有 “采購” 二字，就該由采購部門承擔所有責任，這使得采購部門常常陷入“唱黑臉”“背黑鍋”等困境。這些認知源于未能客觀、全面、辨證地理解概念內涵，當然也就無法從機制上去解決問題。

1.1 厘清高校采購過程中的責任主體

根據國家法律法規，采購人在招標采購活動過程中切實履行主體責任，通過全過程參與，保障采購活動更大程度上達到提高資金使用效益的目的，是采購人不可回避的職責。從法律法規層面，高校采購人指的就是這所高校。但高校采購工作的完成，不是某一部門或某一個人全程獨立承擔，而是相關部門根據學校職能劃分，完成不同的管理、協調和組織工作，很多項目還委托了代理機構。所以高校采購的責任主體不可能是某一部門或某一個人，而是一個群體；界定具體責任時，要區分部門責任和個人責任；部門職能和崗位職責要梳理清晰、明確責任分工。

1.2 界定高校采購人主體責任的責任范圍

一方面，高校采購人主體責任應明確界定。強化高校采購人主體責任更容易發現問題、分析問題和解決問題，鼓勵高校采購人勇于擔當，才可能在招標采購活動中發現管理性問題、程序性問題，甚至是廉潔性問題。無論事先、事中還是事后，及時糾錯、不斷總結，總是能促進管理工作的持續改進，也對相關人員做到教育和提醒，這對于規范采購、有序采購、防止腐敗都有積極意義。

另一方面，高校采購人主體責任也不能無限放大。高校采購人主體責任只能是有限的，不能是無限的。采購涉及法律條文較多、專業性強，要求高校采購人員業務熟練、責任心強，才能依法合規完成采購。但招標采購全過程涉及環節眾多、部門較多、流程復雜，高校工作人員輪崗頻繁，即使明確了管理職責和范圍，也無法確保萬無一失。

1.3 構建責權利對等統一的管理三角形

管理學中有個三角形，它就是責、權、利對等所構成的等邊三角形，管理學家稱之為“管理的金三角”[3]。意思是說，如果讓組織或個體承擔責任，就應該賦予其相匹配的權力和對等的利益。三條邊對等統一，才能充分調動組織或個人的積極性，能力與三條邊配比才能讓三角形更為穩固。高校采購實際中，整個采購過程相關當事方權力、責任和義務的不匹配，直接造成責任主體不明確，表面看誰都在負責，實際上誰都不負責，一旦出現問題，每個當事方都能找到推托責任的理由[4]。因此，構建責權利對等統一高校采購管理三角形，對強化采購人主體責任具有現實意義。

首先，明確高校采購人主體責任，要賦予其相應的權力。深化改革中的采購權轉移，權力分配方式和比例發生變化，采購決策過程中采購人的自主空間加大，就是授予采購人與其責任對等的權力。

其次，責任也要與權益對等。對于采購行為而言，采購到滿足實際需求、性價比高的商品，采購人就是最大的獲益者。

最后，強化高校采購人主體責任也對采購人自身素質提出了更高要求。采購人的能力是管理三角形的高，其強弱會在采購過程和結果中直接反映，未掌握采購活動必備的知識就無法有序合規開展工作，只能在管理三角形中處于游離狀態。

2 高校采購人主體責任的落實保障

高校采購人主體責任的落實應從更新觀念、建立制度和規范管理等方面入手，并對已經存在和發現的薄弱環節，有針對性地進行調整和改進。

2.1 以終為始，統一認識

如前所述，高校采購人主體責任的承擔者不會只是某一個部門或某一個人，而是采購閉環中所涉及的相關部門和具體人員。但由于各種原因，一談及主體責任，總是容易出現推托。事實上，主體責任者的終極目標是一致的。從表面看，他們隸屬于學校的不同部門，如財務部門立足于預算管理、招標部門定位在采購實施、院系單位聚焦于教學科研。但從學校大局出發，他們都是圍繞高校中心發展任務，在各自的學科領域中踐行使命。再從國家層面來說，高校具有教學、科研和社會發展三大功能，采購是為了實現這些功能的支撐和保障。從終極目標上統一認識，才在實踐層面上共同規劃、有效分工、通力合作，將采購人主體責任落到實處。

2.2 獨立建制，專業提升

機構設置和專門人員是落實高校采購人主體責任的重要保證。但很多單位采購主體責任意識欠缺，政府采購沒有歸口管理部門，部門各自為政，職責不清楚，分工不明確，一旦出現問題就可能互相推諉[5]。根據政府采購信息網2016 年對教育部直屬高校（共75 所）機構設置的調查，已有41%的直屬高校成立了獨立的招投標管理辦公室或招投標中心[6]，教育部直屬高校采購部門設置情況如表1 所示。

2019 年11 月，筆者對39 所 “985 工程” 高校進行了調研，已有23 所高校（占比59%）實現獨立建制。“985 工程” 高校采購部門設置情況見表2，這一數據和筆者2017 年的調研結果相比，獨立建制的采購部門比例正在穩步上升，可見高校越來越重視采購管理。

表1 教育部直屬高校采購部門設置情況

表2 “985 工程” 高校采購部門設置情況

采購部門獨立建制并設置專職崗位后，還需要通過系統化、針對性和差異化的分層培訓體系不斷提升從業人員的專業素養，使其成為采購領域的熟手、行家和專家。專業隊伍建設過程中，要充分樹立采購人主人翁意識，讓采購人以主人翁的精神和態度對待采購，按照采購計劃安排，高效高質完成采購工作。高校采購工作隊伍的專業性評價不僅包括采購部門工作人員，還應包括采購人、評審專家、相關職能部處管理人員，他們的業務能力和敬業程度都將直接影響采購實施、評審結果和采購評價。只有部門和人員的專業素質高、執行力量強、協作配合好才能真正實現采購的提質增效。

2.3 依法合規，建章立制

規章制度是有效管理的重要基礎。招標采購對于流程和規范要求較高，其制度建設要依據國家法律法規和政策文件，結合高校發展目標，構建符合系統性、完整性、可行性等原則的現代化管理制度，才能讓高校采購人主體責任落到實處。我校在實踐過程中，構建了招標采購 “統一領導、分級管理、按事行權” 的管理模式，以制度建設為抓手，在統一領導招標采購、科學編制采購需求、嚴格執行政府采購制度、改進完善采購工作規范、落實政府采購政策功能、完備履約驗收機制、簡化科研招標采購、規范有序兩庫建設、加強內部控制管理等方面構建了完整的招標采購管理制度體系，依據政策文件明確采購前期論證、中間規范招標、事后績效評價等環節的責任邊界，為落實采購人主體責任奠定了良好的基礎。

2.4 績效考評，監督管理

強化政府采購績效考核也是深化政府采購制度改革的重要內容，進行合理的績效評估并構建相應的獎懲機制，可以及時發現機制中的薄弱環節，不斷改進、完善制度、優化規程。目前，績效考評更多著眼在資金節約率、履約驗收、供應商評價等方面，采購全過程的績效考評有待完善。以需求描述為例，采購實施中因采購需求不明確、不準確、有指向性等引起的問題并不罕見。造成這些情況的主要原因包括用戶不重視采購需求、重視但不知道如何寫需求、寫不出符合采購要求的需求、由供應商直接提供帶有指向性的需求等。如果將采購發展戰略管理制度運用起來，采購管理鏈條向需求和結果延伸，將需求管理納入績效評估，相信這些問題能夠迎刃而解。

3 落實高校采購人主體責任的步驟

高校采購人主體責任機制的落實，可以運用麥卡錫顧問常用的MECE（mutually exclusive collectively exhaustive）原則，對責任內容、責任落實和責任追究機制分別梳理和明確，確保不重不漏，涵蓋管理各個方面。以預算管理為例，其具體步驟為：明確某一環節如預算編制的牽頭單位，由牽頭單位負責畫出任務流程圖，依據流程圖逐項分解任務到部門和個人，根據任務內容進行責任分工（需要協作完成的還要進一步細化分解），根據分工完成任務，構建相應的反饋機制。責任追究時可以根據上述分工進行對照、檢查和反饋，結合任務實際完成情況進行責任認定。

3.1 梳理流程，劃分責任內容

曹國強等認為，采購需求、采購預算、政策落實、信息公開、履約驗收這5 個方面是采購人應當承擔的5大主體責任[7]。由于高校采購人責任主體涉及部門和人員較多，他們在采購各環節中發揮著不同的作用，從采購流程上梳理其責任內容具有一定的合理性。按照采購活動流程對責任內容進行階段性劃分，主要包括：預算編制、計劃制定、需求論證、采購實施、合同簽訂和履約驗收。

采購預算是高校財務的重要組成部分，是采購后續步驟良好執行的重要基礎。大部分高校的采購預算都由財務部門牽頭完成，預算編制要精細、準確，具有一定的前瞻性。采購計劃編制的目的是為了有序推進采購，用戶單位和采購部門分別是采購計劃的發起人和執行人，用戶要給采購部門預留足夠的時間，采購部門根據采購計劃合理規劃安排采購進度?？茖W合理確定采購需求是采購管理的重要內容，采購需求的主體責任人是用戶本身，世界銀行新采體系的PPSD（project procurement strategy for development）將采購管理鏈條向需求和結果延伸就值得借鑒[8]。

采購實施要依法合規、流程規范、合乎標準、落實政策、信息公開。流程組織的主要責任人是采購部門或代理機構，但評審過程的主要責任人應是評審委員會。合同簽訂是采購中標人和采購人之間的書面約定，目前高校采購合同的簽訂主體并不完全一致，高校可出臺適合自身情況的合同管理辦法，明確合同歸口管理部門、合同簽訂和審批流程、合同公示部門等環節和內容。履約驗收是結果管理，是評價采購鏈條能否實現閉環管理的重要內容，高?？筛鶕斦砍雠_的履約驗收指導意見中的相關內容制定各自的操作細則，將履約驗收納入單位的內控管理制度體系。

3.2 構建制度，明確責任分工

按照階段劃分責任內容后，需要建章立制將主體責任以書面的形式固化下來，用流程、操作規程對責任進一步細化，對每個環節、每個崗位的職責明確規定，通過制度、規程、崗位職責形成責任分工的整體管理體系，讓所有的采購有據可依，所有的環節有章可循，所有的任務有人負責。高校采購管理制度應和學校的整體制度建設配套完成：學校的指導性文件如高校章程、內部管理規定中對采購管理模式和要求予以明確。學校采購全過程管理制度通過高校采購管理辦法、預算管理、需求論證和合同管理辦法等具體實施。除了指導性文件和過程管理文件，還需要出臺配套的操作細則，如開標操作規程、合同簽訂流程等。

制度的主要作用是管控和制約責任，但 “三分制度、七分執行”，有效執行各級各項法規制度是落實高校采購人主體責任的根本保證。制度制定只是責任落實的基礎，有效執行和組織實施才是主體責任落實的關鍵。制度的落實需要采購環節上的各部門積極領會制度文件精神、及時推進各項工作。制度實施過程中，還應結合制度實施情況、國家政策調整、各類突發事件等情況進行不斷總結、修訂和完善。

3.3 反饋督察，實現責任追究

在 “放管服” 精神指導下，構建以信任為機制的管理制度是趨勢和導向，但信任不能代替監督，適度適時的反饋和監督才能實現閉環管理。在落實采購人主體責任的過程中，采購監督管理一定是不可或缺的重要一環[9]。反饋和監督中應結合實際進行責任認定和追究。責任追究上有國法，下有校規。進行責任追究應區分主體責任落實不到位的不同原因，先界定問題性質，是違法、違紀還是違規，再看政策依據，是故意曲解還是界定不清，從主觀動機上區分是主管故意還是因經驗缺失造成的失誤，是個人專斷我行我素還是集體決策民主決斷，是明知故犯還是探索性錯誤，是為謀取個人私利還是出于公心但方式方法不當，是積極改革還是好大喜功，發生錯誤后是及時補救還是坐視不管。根據不同的原因、性質和嚴重程度，進行相應的責任追究和處理。

高校監督部門已逐步實現“三轉”（轉職能、轉方式、轉作風），但仍可通過隨機抽查、臨場檢查、調閱資料等多種方式，依據規章制度、責任分工、執行情況等，對高校采購人主體責任落實進行督查。隨著“互聯網+” 時代的到來，監管部門還可以借助現代化手段，以事前、事中和事后為劃分，將社會群體對政府采購監督的熱點要素提供出來，最終促成政府采購從具有行政性的采購人 “花別人的錢，辦自己的事” 到納稅人 “花自己的錢，辦自己的事” 之轉變，從而更加有效地解決政府采購監管難題[10]。事實上，無論是直接監督還是間接監督，只是監督形式發生了變化，監督要求則毫不松懈，而且更加強化責任擔當，這對采購人、管理者都提出了更高要求。情況反饋給相關政策的制定者和執行者，為追究主體責任提供參考，同時促進制度的不斷優化。

在深化政府采購制度改革的指導下，采購活動由“程序導向” 向 “結果導向” 轉變過程中，更好地做好政府采購 “物有所值” 甚至 “物超所值”，切實做好源頭管理，加強結果管理[11]，強化并落實高校采購人主體責任具有積極的推動作用，這需要立法機關、行政部門、監督部門、管理部門和相關從業人員的積極謀劃和共同努力，才能讓采購管理真正實現為高校教學科研提供有力支撐和堅實保障。