關于我國糧食供給側結構性改革的思考

周 洲,賈 磊,張莉俠

(上海市農業科學院農業科技信息研究所,上海201403)

當前和今后一段時期要實現我國農業更高質量發展必須繼續推進和深化我國農業供給側結構性改革,作為農業供給側結構性改革的重要組成部分,糧食供給側結構性改革勢在必行。 糧食供給側結構性改革的核心是圍繞市場需求調整糧食生產結構和品種結構,形成結構合理、保障有力的糧食供給體系[1]。深入推進糧食供給側結構性改革關系到國家糧食安全的大局,本文在對我國當前糧食安全的現狀及面臨的問題進行分析的基礎上,圍繞目標任務闡述推進我國糧食供給側結構性改革應處理好的幾對關系,以期為我國糧食安全和產業發展提供參考。

1 我國當前糧食安全的現狀及面臨的問題

“洪范八政,食為政首”,解決好約14 億人的吃飯問題是治國安邦的頭等大事。 2004 年以來,政府在減免農業稅基礎上,相繼在糧食主產區針對主要糧食品種實施了一系列糧食生產補貼政策,大大調動了農民的種糧積極性,提升了我國的糧食綜合生產能力。 近年來,我國糧食產量持續穩定在6.6 億t 上下,水稻、小麥、玉米三大主糧自給率達到98%,約14 億中國人的飯碗牢牢端在自己手中,極大鞏固和加強了我國農業的基礎地位,為世界的糧食安全作出了重要貢獻。

當前中國已逐步建立包括糧食價格支持和補貼、儲備調節和進出口調劑等一系列調控措施在內的相對完整的糧食宏觀調控政策體系[2],雖然實施效果明顯,但政策調控目標不清、過度干預導致的市場扭曲問題也日益凸顯[3]。 2004 年以來,以市場化為取向的糧食收儲體制改革在實際執行過程中出現價格形成機制的逆市場化問題[4],最突出的表現就是在糧食生產和流通領域出現了糧食產量、庫存量和進口量“三量齊增”現象,大量無效供給進入國家庫存,政府財政負擔日益沉重[5]。 與此同時,隨著工業化城鎮化的不斷深入推進和國內外糧食供需形勢的轉變,我國農業生產進入高成本、高風險、資源環境約束凸顯的新階段,耕地資源趨緊、生產成本上升以及農民收入持續增長乏力等問題日益突出。 連年增產豐收背景下的糧食供求結構性矛盾日趨凸顯,表現為玉米和稻谷階段性過剩,小麥優質專用品種供給不足,大豆產需缺口大、進口不斷擴大。 另外,由于政策干預以及長期分散化生產和粗放式經營等原因,糧食流通主體市場活力不足,糧食產業競爭力缺乏。

2 我國糧食供給側結構性改革的核心目標和任務

當前,在農業供給側結構性改革和糧食安全形勢發生階段性變化的現實背景下,亟需構建新時代更高質量的糧食安全保障體系和糧食產業發展體系,明確我國糧食供給側結構性改革的目標任務。

2.1 保障糧食安全和促進農業可持續發展是我國糧食供給側結構性改革的核心目標

從糧食生產來看,近年來我國糧食產量增長幅度放緩,2016 年和2018 年糧食產量分別較上一年都有小幅下跌,市場化改革背景下保持糧食產量穩定的形勢依然嚴峻。 從糧食消費來看,我國人口眾多,是世界最大的糧食消費國,每年糧食消費量占世界消費總量的20%,是世界糧食貿易量的2 倍左右[6],未來,隨著人口政策的進一步放開,我國糧食的消費量也勢必增加。 另外,畜牧業、特色種養及我國工業化城市化的推進將占用大量耕地資源,糧食播種面積可增加的空間十分有限。 而與此同時,長期大量的使用化肥和農藥,使我國耕地資源受到不同程度的污染,農業面源污染問題日趨嚴重,不僅給我國農業生態環境帶來諸多不良影響,也威脅我國的糧食安全和食品安全。 歷史經驗和事實表明,在糧食問題上不能存在僥幸心理和短視思維。 1959—1961 年自然災害導致的饑荒給了中國人民極為慘痛的歷史教訓,上世紀90年代中后期在糧食連年豐收后有所放松,結果導致1998—2003 年我國糧食產量不斷下降。 “人無遠慮,必有近憂”,在糧食問題上要居安思危,保持戰略定力,始終繃緊糧食安全這根弦。 與此同時,應加大農業綠色生產技術的推廣和應用力度,推動形成綠色糧食生產方式,實現保供給與保生態的協調統一,促進我國農業糧食生產的可持續發展。

2.2 促進糧食產業高質量發展和建設糧食產業強國是我國糧食供給側結構性改革的核心任務

建立起適應社會主義市場經濟要求的既能維護國家糧食安全、又能促進糧食產業現代化發展的糧食政策體系是當前我國糧食供給側結構性改革的主要任務[7]。 一方面,糧食安全是糧食產業發展的必要前提,糧食安全關系國計民生和社會穩定,是國家安全的基礎,是我國經濟社會平穩發展面臨的一個永恒課題,任何時候任何情況下糧食安全的弦都不能松,牢牢“把飯碗端在自己的手里”是基于我國國情糧情的必然選擇。 另一方面,糧食產業發展是保障我國糧食安全的必然要求,只有糧食產業發展了,我國的糧食安全才會有更加堅實的物質基礎和產業保障。 當前,隨著我國經濟的發展和人民生活水平的提高,糧食消費需求不斷升級,人們已不再單單的滿足“吃得飽”,越來越講究“吃得好”、“吃得營養健康”,糧食安全的內涵也從注重“數量安全”向注重“質量安全”轉變,糧食消費需求的升級不斷催生和要求糧食產業的轉型升級。 因此,要在保持糧食生產平穩發展的基礎上,緊緊圍繞市場消費需求變化,積極優化調整糧食產業結構,深入推進糧食產品綠色化、優質化、特色化和品牌化,延長和優化糧食生產、流通、加工和銷售產業鏈條,增加高附加值和高品質糧食產品生產。 通過大力發展我國糧食產業經濟,構建現代化的糧食產業體系,推進糧食產業發展由增產導向向提質增效導向轉變,推動我國由糧食生產和消費大國向糧食產業強國邁進。

3 糧食供給側結構性改革中要處理好的幾對關系

圍繞糧食供給側結構性改革的目標與任務,繼續深化我國糧食供給側結構性改革必須處理好以下幾個方面的關系:

3.1 政府和市場的關系

西方經濟學理論認為,完全競爭的市場機制可以使得市場整體達到一般均衡,資源配置達到帕累托效率,但這一論斷需滿足一系列苛刻的假設才能夠成立。 然而在現實的經濟運行中完全競爭市場并不存在,與此同時,壟斷、信息不對稱、公共物品以及外部性等問題比比皆是。 在這些不能依靠或者不能完全依靠市場的失靈領域,需要政府制定相關的公共政策,或采取相關經濟手段對市場進行必要的干預和調控,以作為市場調節的有效補充,從而達到資源的有效配置。 糧食作為關系國計民生的特殊商品,具有商品的基本屬性,同時也具有外部性和準公共產品性質,關系國家安全和社會穩定。 與此同時,由于糧食供給彈性大于需求彈性,如果僅憑市場調節,會出現糧食生產和價格大幅波動問題,嚴重威脅國家的糧食安全。 另外,當前我國正處于由傳統農業向現代農業的轉變階段,糧食市場體系發育不健全,市場制度建設相對滯后,市場主體預期不穩定,需要發揮政府在糧食安全保障和糧食產業發展中的作用。 一方面,政府應繼續完善糧食價格市場形成機制,充分發揮市場價格信號和多元糧食市場主體在供求關系調整和產業轉型發展中的決定性作用。 另一方面,應加大對農業和糧食的投入力度,提高農業和糧食生產條件,培育現代農民。 只有實現政府“有形之手”和市場“無形之手”的有機結合,才能更好的實現我國糧食資源的有效配置,維護國家糧食安全。

3.2 數量和質量的關系

糧食安全不僅要追求數量安全,還要追求質量安全。 隨著經濟社會的不斷發展和人民生活水平的不斷提高,人們更加關注糧食質量安全,對糧食的消費需求由“吃得飽”轉向“吃得好”、“吃得安全和健康”。因此,應在糧食生產中由注重“增產導向”向“提質增效”轉變,更加注重綠色和健康。 未來應堅持以市場消費需求為導向,以現代營養理念為引領,更加注重滿足消費者高層次的糧食產品需求,增加綠色優質糧油產品供給,建立健全從“田頭”到“餐桌”的糧食全產業鏈質量安全治理體系,確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

3.3 國內和國外的關系

近這些年來,我國用世界約7%的耕地資源養活了世界20%的人口,成績斐然,為世界糧食安全作出了巨大貢獻[8]。 從當前的糧食貿易形勢來看,全球糧食貿易總量還不到我國糧食消費量的一半,與此同時,新冠肺炎疫情背景下的國際糧食貿易的不穩定不確定因素增加,作為擁有約14 億人口的世界上最大的糧食消費國,依靠糧食進口解決吃飯問題,既不現實也不可行。 必須始終掌握國家糧食安全的主動權,堅持以我為主、立足國內,守住“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰略底線。 同時也應該看到,中國的要素稟賦以及日益趨緊的環境資源也決定了僅僅依靠本國資源難以解決全部糧食乃至農產品的消費需求。 因此,應積極加強糧食安全方面的國際合作,統籌利用好國內和國際“兩個市場、兩種資源”,積極參與國際糧食分工和產業鏈再造,構建和發展多邊多元、穩健可靠的糧食進口格局。

3.4 市場化改革后生產經營風險增加與糧農收入保障之間的關系

糧食種植收益低、農民增收困難是現階段農業農村發展的突出問題。 糧食價格形成機制和收儲制度實行市場化改革后,廣大的種糧農戶面臨的市場風險和不確定性將增加,與此同時,糧食生產也面臨著自然風險的考驗。 在自然和市場雙重風險疊加下,如何穩定農戶的市場預期,規避農戶的種植風險,使農民的合理收益和種糧收入得到有效保障,是亟需認真研究和解決的問題。 2004 年以來,我國逐步實施和形成的糧食補貼政策極大調動了糧農的生產積極性,促進了我國糧食的連年增產。 但在促進農民增收、糧價穩定以及財政補貼效率提高上出現了困境,不斷提高的糧食生產成本導致國內糧食市場競爭力缺乏。而糧食托市收購價格的連年上漲和國際糧價的下跌導致“國糧入庫、洋糧入市”,我國糧食庫存不斷增加,政府財政負擔加重。 因此,要綜合考慮國內糧食生產成本剛性增加和國際低成本糧食進口對糧農收入和國內糧食生產帶來的不利影響,通過優化相關配套補貼政策保護農民的種糧積極性。

3.5 小農生產和適度規模經營之間的關系

我國是一個擁有兩億多小農戶的發展中大國,以家庭為單位的小農經營仍是我國糧食生產的重要力量。 要保護廣大種糧小農戶的利益,按照糧食生產財政支持政策公共性、公平性和普惠性原則,保護小農戶的合理正當利益,盡可能減少或避免在利益調整過程中可能發生的矛盾沖突。 應切實加強面向小農戶的社會化服務,通過財政、金融、保險等各方面支持政策,讓有長期、穩定務農意愿的小農戶能夠穩步擴大糧食生產經營規模,發展適度規模經營。 要進一步加大對糧食主產區的財政支持,對種糧大戶、家庭農場和專業合作社等新型經營主體實行傾斜政策,積極鼓勵和支持糧食適度規模經營,努力提高補貼效能。優化和完善糧食主產區利益補償機制,調動主產區地方政府重農抓糧的積極性。

4 進一步深化我國糧食供給側結構性改革的對策建議

當前我國糧食供給側結構性改革應繼續堅持市場化的改革方向,以保障國家糧食安全、提升糧食產業核心競爭力和農業可持續發展為目標,通過不斷完善糧食價格市場形成機制和糧食補貼政策,構建適應新時代中國發展國情的糧食安全保障體系,逐步形成糧食安全保障程度高、糧食產業競爭力強、資源環境可持續利用的新格局。

第一,合理有效的糧食價格形成和補貼機制對促進我國糧食產業健康發展至關重要,也是解決當前糧食供給側結構性矛盾的關鍵。 在繼續保留稻谷、小麥最低收購價政策框架的基礎上,應適度增加最低收購價的彈性,在有條件的地區,應參照玉米價補分離政策的實施辦法,積極探索稻谷、小麥“市場化收購+補貼”新機制,綜合考慮我國糧食生產成本收益、國內外市場供求關系、收購主體和政府財政承載能力等因素制定科學合理的糧食補貼標準,切實保護種糧農民的合理收益和積極性[9]。 加大對糧食主要生產省份的補貼力度。 合理優化糧食儲備布局,平衡主產區和主銷區的糧食庫存壓力,調劑糧食儲備品種在地區之間的余缺,安排一定的專項資金對糧食調入省份的運費予以補貼。

第二,從政策、資金、人才、技術等方面對農業綠色生產方式予以支持。 鼓勵農民選擇適應綠色生產的良種,支持農民采用先進農業栽培技術,減少化肥農藥使用。 綜合運用土壤改良、休耕、農業產業結構調整等措施,加大耕地支持保護補貼力度,解決土地污染問題,保護土壤肥力和糧食生產能力,切實增加土地整治、農田水利工程、耕地質量保護的投入力度,減少“藏糧于庫”,實現“藏糧于地”和“藏糧于技”。完善農業資源環境領域的法律法規體系建設,加強農業綠色發展的規劃引導和政策支持,構建綠色生態導向的農業補貼體系。

第三,加快構建我國糧農收入保障機制。 在進一步完善我國糧食價格市場形成機制和深入推進糧食收儲制度市場化改革的同時,應加快構建我國糧農收入保障機制。 要從糧食生產的多要素、多環節對糧農進行補貼,如針對資金投入的貸款補貼、針對耕地保護的生態補貼、針對物質生產要素投入的生產成本補貼以及在生產環節抵御自然風險和銷售環節抵御市場風險的糧農收入保險補貼等。 正確處理和妥善解決市場化改革后糧食生產經營風險增加與糧農收入保障之間的關系,既是維護糧農基本利益的關鍵所在,也是在充分發揮市場機制配置糧食資源作用基礎上保障我國糧食安全的必然要求。

第四,加快現代糧食產業經營體系建設。 進一步完善土地“三權分置”改革,積極加快農地流轉步伐,引導和促進小農戶發展糧食生產適度規模經營,促進糧食生產社會化服務發展,加大對新型農業經營主體從事糧食生產經營的支持力度,大力發展糧食加工業和流通業,加快構建現代糧食生產體系、經營體系和產業體系。 要以精細農業、品牌農業和綠色農業為引領,面向市場需求,充分發揮糧食流通渠道的傳導作用,通過制定差異指導價格、體現優質優價的方式進行引導,大力優化品種種植結構、提高產品質量。在有條件的糧食主產區主產縣實行以糧食產業鏈為依托的訂單農業生產模式,積極引導和支持普通農戶、種植大戶以及相關新型糧食生產經營主體按訂單合同要求進行糧食生產,并提供相關種植技術的培訓和指導。 積極鼓勵和支持有條件的糧食流通企業通過建立糧食生產基地等形式介入糧食產業鏈上游,與農民建立利益聯結機制,實現利益共享。 與此同時,應結合市場需求,不斷創新營銷模式,開拓市場,不斷提升糧油產品的品牌影響力和產業盈利能力。

第五,進一步提升糧食宏觀調控水平。 應堅持市場化改革方向,切實厘清政府和市場的邊界,在認真落實糧食安全省長責任制的基礎上,積極推進糧食收儲體制市場化改革,促進優糧優價、優糧優儲、優糧優銷。 積極探索建立國家糧食儲備管理新體系,創新國家糧食儲備管理的體制機制,在繼續發揮國有糧食收儲企業流通主渠道作用的同時,充分調動市場多元化主體參與糧食購銷、經營和加工的積極性,充分激發和釋放糧食市場活力。 健全糧食質量安全檢驗檢測體系,加快推動糧食加工業發展,促進糧食生產和消費的順暢銜接,建設糧食產業強國,推動糧食供求平衡向更高水平躍升。