農村集體經濟治理的歷史經驗

徐冠清

（煙臺大學 經濟管理學院，山東 煙臺 264005）

村集體經濟組織是我國鄉村治理重要的組織基礎和資金來源，隨著我國農村集體經濟發展邁入新階段，農村集體產權制度改革解決了村集體經濟組織參與市場競爭的產權障礙，同時保障了集體成員收益分配權。單純成立以村民利益最大化的股份制合作社或盈利最大化的公司模式都無法保障集體經濟的持續高效運行，管理制度的公司化未配套相應的市場化經營制度，現有農村集體資產經營模式難以適應市場化趨勢，不利于改革的進一步深化，因此，為了更好地促進集體經濟發展，農村集體資產經營模式改革勢在必行。實踐中村委會的“代管”行為已經對集體經濟組織的發展產生了阻礙作用，“合一”狀態可能會造成集體資產流失、運營效率低等問題，厘清二者的關系是實現集體資產發展的重要保證。

1 發展現狀

2012年黨的十八大以來，以清產核資、確權到戶和股份制改革為核心的農村集體產權制度改革進程不斷加快，改革開始取得實質性進展，明晰了集體產權關系，根本目的是盤活農村集體資產，增加農民財產性收入。然而，當前改革并為對農村集體資產經營模式做出進一步籌劃，農村集體經濟組織處于低效經營狀態。

1.1 經營收入占比低

農業部數據顯示，近十年全國農村集體資產年均增速超10%，資產規模處于高速增長階段，2018年已達4.24萬億。資產規模的快速擴張，一定程度上掩蓋了現階段農村集體經濟組織發展不合理的現狀，主要表現為收入、支出結構的不合理性不斷增強。

1.1.1 收入不合理

經營性收入依舊是農村集體經濟組織的主要收入來源，也是農村集體經濟持續、自主發展能力的重要表征。但經營性收入增速波動明顯，部分年份出現負增長，未實現穩定增長的理想狀態。從收入結構來看，經營收入占比連續下滑，補助性收入比重不斷提高。可見，政府對農村集體經濟的扶持力度不斷上升，同時增加了對政府的依賴程度，長期來看，降低了農村集體經濟組織自我發展的積極性。“空殼村”長期維持在70%的水平，也印證了農村集體經濟缺乏持續“造血”能力。

1.1.2 支出不合理

農村集體經濟組織支出不合理源于“政經合一”體制下，服務職能與經濟職能的矛盾性。農村集體經濟組織的行動原則是實現利潤最大化，經濟性是最明顯特征；村委會的宗旨是為村民提供服務、支持社區建設，公益性是主要特征。農村集體經濟組織已經成為村委會事實上的經濟部門，而非獨立的行為主體，收益分配權掌握在村委會手中，導致利潤過多流入社區建設中。經營性支出連年下降，服務性支出不斷增加，導致農村集體經濟組織這一經濟主體普遍喪失資本再投入機制，規模擴張幾乎處于停滯狀態。

1.2 農民集體化意識較弱

農民的集體化意識是指農村參與集體事務、維持與集體權利義務關系的熱情。農村集體化意識在人民公社的瓦解以及農村集體經濟組織邊緣化的過程中不斷弱化，村委會成為農村集體行動的實際組織者與指揮者。農民集體化意識在2006年取消農業稅和“三提五統”之后陷入低谷，這一政策減輕了農民負擔，但也切斷了農村集體經濟組織與成員間重要的利益聯結。政府多次嘗試通過“一事一議”等制度重建農民集體意識，然而，這種以財政力量扶持的制度不僅沒有提高農民對集體的歸屬感，反而加劇了農村集體事務對政府的依賴程度。“一事一議”政策效果偏離，原因在于“政經合一”體制下，村委會控制了農村集體經濟組織的經營權與收益分配權，切斷了成員與組織的直接經濟聯系，集體互動主體由成員與組織演變為村民與村委會。

1.3 集體資產收益分配矛盾加重

集體資產收益分配矛盾除了上述村委會的收益“掠奪”行為外，外來成員同原住民之間的矛盾越來越成為發達村莊面臨的嚴峻問題之一。外來成員的遷入沒有獲得農村集體組織成員的身份與相應權利，但在村委會“代管”狀態下，伴隨著村委會服務職能的實現，村莊集體資產收益間接流向外來成員，導致集體成員平均收益損失。但外來成員獲得集體資產收益、享受均等服務的同時，卻沒有承擔集體成員相應義務。這一權利、義務不對等現狀，阻礙著農村集體化意識的重建，不利于農村集體經濟持續發展，同時村民內部矛盾的激化也不利于村委會服務職能的實現。

1.4 代理人困境：內、外部監督失效

村干部貪腐行為近年來已有所減少，但其對農村集體經濟發展產生的阻礙作用依舊不能忽視。村委會在“政經合一”體制下，成為農村集體經濟組織的“代理人”，履行集體資產管理職能。“代理人困境”根源是“自我監督”體制的惡性循環：內部監督和外部監督的雙重失效。農村集體經濟組織內部組織架構與村委會高度融合，原本處于組織外部的村委會向內部轉移，導致外部監督缺失。村干部行為長期缺少制度環境的約束，僅靠賬務委托與地方政府監督不能從根本上解決代理人困境。因此，如何在村級組織中建立一整套相對完善的制約與監督機制，是有效約束代理人行為、降低監督成本的重要路徑。

2 兩種治理經驗的比較

我國農村集體經濟治理在不同的歷史階段可以歸納為兩種模式：一是80年代依托農村集體經營性資產發展起來的鄉鎮企業模式；二是90年代以珠三角地區為代表的股份合作制模式。二者在改革初期經歷了快速發展，“政經合一”提高了短期經營組織效率，但實踐證明，在“政經合一”體制下，農村集體經濟難以與市場化改革相適應，不利于農村集體經濟的持續發展。

2.1 鄉鎮企業治理模式

我國鄉鎮企業的前身是農村社隊企業，掌握著大量農村集體經營性資產，在向鄉鎮企業轉型過程中，實際控制權轉移到了地方政府手中，意味著農村集體資產管理“行政化”的轉變。同時，鄉鎮企業也成為地方政府的重要稅收來源。90年代，鄉鎮企業改制浪潮開始涌現，背景是“政經合一”體制下的鄉鎮企業經營效益差，甚至瀕臨破產，重要稅收來源反而成為財政負擔。與之形成鮮明對比的是民營經濟充分展現出市場活力，大大彌補了地方財政不足的困境。鄉鎮企業改制的同時意味著行政約束的自然剝離，“政經分離”體制得以實現，也是改制成功的關鍵因素。

鄉鎮企業困境的本質是經營體制與市場化改革的背離，與當前農村集體經濟改革背景存在諸多相似點。一方面謀求與市場的快速對接，另一方面在嘗試參與市場競爭中往往處于相對弱勢的不利地位。實際上農村集體經濟組織已經無法照抄鄉鎮企業向民營企業轉變的治理模式，根本原因是在農村集體產權制度改革背景下，集體資產產權明確分配到成員手中，在清晰的產權制度下，國有化或私有化路徑失去必要條件。

鄉鎮企業的發展為現階段農村集體經濟改革提供了重要的實踐參考，“政經分離”是實現農村集體經濟“騰飛”的重要制度前提。實現經營權特別是利潤分配權自主要求村委會剝離出農村集體經濟組織，有利于提高集體資產經營的經濟專業化、降低服務職能負擔。

2.2 股份合作制治理模式

以珠三角地區為代表的股份制改革為我國農村集體經濟發展做出了重要貢獻，其發展過程中的治理經驗也為現階段農村集體產權制度改革提供了借鑒。股份制改革目的是通過建立現代企業制度，緩解代理人困境。然而實踐證明，股份制改革的不徹底性不僅沒有緩和代理人困境，反而為代理人尋租提供了更多機會。導致這一現象的根本原因是股份制改革依舊沒有將村委會權力剝離出農村集體經濟組織，“代管”現狀未改變。

股份制改革后，成員身份轉變為股東，享受清晰、合理的利潤分配權。但由于村委會經營能力缺乏，經濟職能無法充分履行，不得不選擇收益穩定的依靠土地增值的租賃經營模式，這也是珠三角地區近郊村莊的普遍現實選擇。另一方面，調查發現，成為集體股東的村民并未如公司股東那般表現出對經營狀況的關心，更多的注意力集中在短期分紅的多寡。可見擁有內部監督權的股東沒有依據制度設計履行監督權，只是單方面享受收益分配權，導致對成為代理人的村委會未實現行為約束。

股份合作制是農村集體經濟市場化改革的重要實踐，但未建立基于“政經分離”的內、外部監督機制不能有效制約代理人行為，導致改革實踐與理論產生較大偏差。村委會權力剝離出農村集體經濟組織運營，不僅有利于經營效率的提高，還能夠改變當前“自我監督”困局，建立真正意義上的現代企業制度。可見，“政經分離”是農村集體經濟市場化的重要制度性前提。

3 結論建議

3.1 盡快實現“政經分離”

“政經合一”是現階段制約農村集體經濟發展的關鍵因素，實現“政經分離”是實現治理有效的前提。一是村委會主要成員應當剝離出農村集體經濟組織的核心崗位，但在無法滲透決策的崗位可以重合，這也有利于獲取村委會的外部支持；二是農村集體經濟組織要在人員分離的基礎上，實現賬務分離，保證收益分配權自主；三是可以選擇優勢社會資源參與農村集體經濟治理，但也要預防資本侵占隱患。最后，“政經分離”并不意味著村委會對農村集體經濟組織發展的放任，應當以外部支持者、監督者的身份參與進來，集體資產的收益也應當合理流入社區建設中，在農村內部形成良性互動。

3.2 重建監督機制，明確監督主體

理想的監督機制應當包含內部監督和外部監督兩部分。內部監督主要是通過建立財務制度、決策審議制度、投票制度等現代企業制度實現監督目標，是預防集體資產流失、保證農村集體經濟穩定運行的主要手段。外部監督是以村委會為主體，在“政經分離”體制下，支持村莊集體經濟發展，履行其管理集體資產職能。在“內部-外部”監督機制中，構建職責清晰的權力關系，打破“自我監督”現狀是實現監督有效的重要保障。

3.3 重建集體化意識

集體化意識直接表現為成員對集體行動的認可與參與程度，當前農村的集體行動主要依賴于“一事一議”制度，本質上是政府對農村集體建設的財政補貼。因此，依托農村集體經濟組織建立基于成員內部的集體行動機制尤為重要，財政補貼應當作為補充手段在集體事務中發揮激勵作用，同時能夠緩解地方財政壓力。農民集體化意識的重建需要強化成員與集體的權利和義務聯結，既能夠平等享受集體帶來的好處，又要在集體需要個人參與時積極履行義務，二者缺一不可。另一個需要注意的問題是，在履行義務、享受權利時要強調成員身份，特別是與普通村民加以區別，有利于提高成員的集體認同感。

3.4 完善人才制度建設，提高經營水平

人力資源是發展農村集體經濟的重要資本。村干部擁有一定優勢社會資本，能夠獲取較多外部支持，特別是“能人”型村莊，“政經合一”體制短期內能夠提高效率。但長期來看，伴隨著村委會換屆等不利因素的出現，這種體制的增益將會逐漸消失。現代企業制度要求所有權與經營權分離，引進專業化的管理人才有利于提高經營效率。建設農村集體經濟人才制度，一是政府層面要通過集中培訓，提高管理層經營水平，實現農村集體經濟組織與市場經濟的有效對接，二是要盡快打破農村集體經濟組織對外部人才引進的排斥現狀，充分利用社會人才資源。