鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地利用問題探究
——以河南省S縣F村為例

付晗茜

（河南師范大學(xué)旅游學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007）

2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，助力脫貧攻堅(jiān)和“三農(nóng)”問題解決[1]。農(nóng)業(yè)的發(fā)展根本上要在政府政策的有力支持引導(dǎo)下調(diào)動(dòng)農(nóng)村整體的積極性來推動(dòng)，農(nóng)村整體的發(fā)展要由組成農(nóng)村集體的眾多農(nóng)民來推動(dòng)，而農(nóng)民個(gè)體積極性的提高和收入的增加很大程度上是由自身的土地決定的。在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)決勝年和推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興的背景下，農(nóng)村土地利用問題凸顯，如何科學(xué)合理利用農(nóng)村土地，進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，推動(dòng)人地關(guān)系和諧，讓其符合新時(shí)代農(nóng)民個(gè)體生產(chǎn)發(fā)展的需要，激發(fā)農(nóng)村活力，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的良性發(fā)展，優(yōu)化升級(jí)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2018年1月，國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出要深化農(nóng)村土地制度改革，加快土地管理法修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系[2]。2020年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，提出健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)和政策體系[3]。近年國家接連不斷通過文件政策指導(dǎo)推動(dòng)深化農(nóng)村土地制度改革，雖然各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地利用工作上投入較大精力去治理，取得了一定的成績，但仍存在一些問題。

通過對(duì)河南省S縣F村的實(shí)地調(diào)研，分析F村的土地利用基本概況及存在的問題，提出農(nóng)村土地利用進(jìn)一步優(yōu)化的對(duì)策建議，從而鞏固農(nóng)村土地在農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，釋放農(nóng)村土地資源的潛力，更好地發(fā)揮農(nóng)村土地在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中的作用。

1 河南省S縣F村概況

1.1 S縣F村基本情況

S縣F村距離S縣縣城直線距離約5km，距離其所屬行政鄉(xiāng)約2km，占地總面積2710畝，其中耕地占1750畝，村莊建筑占地870畝，坑塘占地90畝。下轄2個(gè)自然村，共分為5個(gè)村民小組，常住戶數(shù)310戶，常住人口1343人。轄區(qū)內(nèi)有河流申家溝老道，無主要干道（鄉(xiāng)道及以上）過境，全村村民以第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)作物種植、畜牧養(yǎng)殖和農(nóng)閑時(shí)節(jié)外出務(wù)工為主要收入方式。

1.2 S縣F村土地利用現(xiàn)狀

S縣F村土地利用集約化、規(guī)模化程度較差，整體呈現(xiàn)分散性的特點(diǎn)。同時(shí)在土地利用中，容易受利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致土地利用方式的頻繁轉(zhuǎn)換，若出現(xiàn)某一農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)效益較好，次年就會(huì)導(dǎo)致爭相模仿農(nóng)作物；當(dāng)一些農(nóng)戶家庭其他收入渠道收益較高或者家庭遭受變故等狀況時(shí)，農(nóng)戶們根據(jù)自身狀況需要，將會(huì)產(chǎn)生耕地非農(nóng)化使用、耕地棄耕等現(xiàn)象。

1.2.1 該地建設(shè)用地現(xiàn)狀

S縣F村所用于建設(shè)的土地用途大多為居民住宅地、集體公益基礎(chǔ)設(shè)施用地或農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地等，但建設(shè)時(shí)村委會(huì)并沒有整體的科學(xué)規(guī)劃，土地使用處于隨機(jī)分配、土地閑散優(yōu)先使用等狀況。目前F村建設(shè)用地使用較為隨意，布局簡單凌亂，未能形成較為規(guī)則的農(nóng)村村落形態(tài)。

1.2.2 該地農(nóng)用地利用現(xiàn)狀

S縣F村農(nóng)用地雖為大規(guī)模集中耕地，因家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制將土地下分到農(nóng)戶，人均耕地約1.3畝，一個(gè)農(nóng)戶家庭一般為5～6畝。一年兩季，主要耕種作物為小麥、玉米、花生，近年來蔥、大蒜、辣椒、香菜等蔬菜類經(jīng)濟(jì)作物規(guī)模逐步增長。同時(shí)耕地用途取決于農(nóng)戶的自身意愿，造成土地產(chǎn)出的規(guī)模小種類多現(xiàn)狀，無法形成規(guī)模化、集約化的經(jīng)營與管理。

1.2.3 該地土地經(jīng)營利用現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村土地利用制度的不斷改革完善，“三權(quán)分置”等土地政策的落地實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象開始大范圍涌現(xiàn)。與此同時(shí)，農(nóng)村的土地經(jīng)營利用模式也越來越多樣化。截至目前，S縣F村的土地經(jīng)營利用模式主要分為以下3種：傳統(tǒng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的單體農(nóng)戶經(jīng)營利用模式；家庭農(nóng)場(chǎng)式的經(jīng)營利用模式；農(nóng)村種植物合作社的經(jīng)營利用模式。現(xiàn)有農(nóng)村土地制度政策下，這3種土地經(jīng)營模式基本涵蓋了本地區(qū)的經(jīng)營利用模式，其中主流仍是以傳統(tǒng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的單體農(nóng)戶經(jīng)營利用模式為主。

2 S縣F村土地利用存在問題分析

2.1 農(nóng)用地減少和拋荒現(xiàn)象

由于傳統(tǒng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的單體農(nóng)戶經(jīng)營利用模式下，在農(nóng)村單純種地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于外出務(wù)工，F(xiàn)村村民由于外出學(xué)習(xí)、外出務(wù)工或其他原因，耕地拋荒現(xiàn)象逐年增多。同時(shí)，部分耕種用地不斷被破壞用于挖土建池、興建養(yǎng)殖場(chǎng)，及由于農(nóng)村婚嫁、分家導(dǎo)致部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)為居住宅基地等原因，致使農(nóng)村耕地面積不斷減少。

2.2 農(nóng)村土地質(zhì)量下降

F村農(nóng)村土地利用中存在耕地反復(fù)開墾，長時(shí)期重復(fù)同種農(nóng)作物，未進(jìn)行科學(xué)種植，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。此外，農(nóng)民在耕種土地時(shí)僅憑以往種植經(jīng)驗(yàn)，缺乏科學(xué)指導(dǎo)，過量使用化肥農(nóng)藥或?qū)⑸罾谷敫N用地附近，使土地污染相對(duì)嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村土地質(zhì)量下降，從而無法進(jìn)行高效耕種。據(jù)村民A自述，去年小麥種植中，貧瘠土地耕種與鄰村優(yōu)質(zhì)土地相差近200kg。

2.3 農(nóng)村土地權(quán)屬模糊

我國農(nóng)村土地為村集體所有并在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)分配，F(xiàn)村經(jīng)歷多年的道路修整、宅基地調(diào)整、平整溝壑、退耕還林、農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)或互換等方式，原有的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬發(fā)生變動(dòng)，并且原有的零散土地的界址——“桑樹”的死亡或移動(dòng)，使得土地邊界等模糊，難以精準(zhǔn)明確，產(chǎn)生多起權(quán)屬糾紛。

2.4 農(nóng)村小戶經(jīng)營模式阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，在當(dāng)時(shí)增加了農(nóng)民的收入，強(qiáng)力促進(jìn)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過農(nóng)業(yè)稅為國家發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。在目前的社會(huì)環(huán)境下，原有的土地制度已不能滿足，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，但F村的土地經(jīng)營利用方式目前主要還是以傳統(tǒng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的單體農(nóng)戶經(jīng)營利用模式，土地小戶化、零散化使用，嚴(yán)重制約了F村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

3 做好S縣F村土地利用的對(duì)策建議

3.1 發(fā)展特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)外出人員回流

依據(jù)F村的實(shí)際情況，充分利用政府扶貧助農(nóng)政策和村莊自身及其周圍的特點(diǎn)，優(yōu)化配置土地資源，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，出臺(tái)相應(yīng)的流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策，推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展花生、辣椒、大蒜、蔥等特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，增加土地產(chǎn)收，提高農(nóng)戶對(duì)土地的重視度。在發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)上進(jìn)一步延長產(chǎn)業(yè)鏈條，建立特色農(nóng)產(chǎn)品銷售或深加工企業(yè)，就近聘用工人，提供農(nóng)戶就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)居家工作。同時(shí)當(dāng)?shù)卣矐?yīng)出臺(tái)外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶持政策，促進(jìn)外出人員回流。

3.2 建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系

利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段對(duì)F村的土地進(jìn)行重新測(cè)量，明確每一塊土地的權(quán)屬，完善F村土地使用臺(tái)賬，建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，明確劃分土地產(chǎn)權(quán)體系中每一個(gè)農(nóng)戶的權(quán)利和義務(wù)。鼓勵(lì)村民土地流轉(zhuǎn)，完善農(nóng)村土地使用權(quán)商品化價(jià)值評(píng)估體系以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過程都合法合規(guī)，維護(hù)村民的土地權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)地向著規(guī)模化、集約化發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)宣傳有關(guān)農(nóng)村土地利用的相關(guān)政策法規(guī)

上級(jí)部門和村兩委要加強(qiáng)《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》及有關(guān)農(nóng)地利用的相關(guān)政策法規(guī)的解釋與宣傳普及，做到政策法規(guī)走進(jìn)每家每戶，促進(jìn)村民養(yǎng)成土地保護(hù)與耕地可持續(xù)利用理念。進(jìn)一步做好農(nóng)技下鄉(xiāng)進(jìn)戶工作，引導(dǎo)村民科學(xué)耕種，輪作休耕，合理合法用地，形成土地利用良性循環(huán)。

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科學(xué)統(tǒng)籌土地資源，完善監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)村土地利用的關(guān)鍵在于科學(xué)規(guī)劃，F(xiàn)村應(yīng)根據(jù)上級(jí)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃方案，結(jié)合村莊特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃全部土地資源，嚴(yán)格遵照規(guī)劃，合理利用每一寸土地，促進(jìn)F村土地資源的可持續(xù)使用。同時(shí)加大土地特別是耕地執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)守耕地紅線，嚴(yán)格處理違法占用農(nóng)村土地行為，構(gòu)建科學(xué)完善的執(zhí)法和監(jiān)督體系。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時(shí)期“三農(nóng)”工作指出了新目標(biāo)、新任務(wù)和新路徑。在農(nóng)村土地利用方面，要因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，深化農(nóng)村土地制度改革，提高農(nóng)村土地使用管理水平，建立農(nóng)村土地用地保障機(jī)制。通過農(nóng)村土地利用問題的逐步解決，進(jìn)一步激活農(nóng)村土地資源潛能，發(fā)揮土地資源優(yōu)勢(shì)，挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村潛力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)。