《農作物病蟲害防治條例》解讀

唐欣瑜，劉悅笛

（1.西南政法大學，重慶 401120；2.海南師范大學法學院，海南 海口 571158）

農作物是農業生產的關鍵要素，優質、高產的農作物與國家糧食生產安全、食品安全息息相關。近年來，我國氣候變化復雜多變，農作物耕種栽培技術不斷更新，生產能力與復種指數提升的同時，病蟲害爆發的頻率也持續攀升。農作物病蟲害防治是一項需要各級政府與農業部門、專業化服務組織、農民個體等長期配合的預防與減災工作，具有較強的政策性和法制性，對此我國卻一直未出臺專門的法律法規。2020年3月，《農作物病蟲害防治條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，自5月1日起施行。《條例》的頒布結束了農作物病蟲害防治長期以來無法可依的狀態，規定了災害發生前的監測、預報與預防措施、發生時的控制與應急機制，發生后的法律責任等內容，構建了以政府為主導、以科技為支撐的綠色防控體系，對農作物防災減災具有重要現實意義。有必要對《條例》進行解讀，以期厘清政府防控職能，更好地施行防治策略。

1 《農作物病蟲害防治條例》的出臺背景

農作物種業的穩定是落實國家糧食安全的基本保障，病蟲害防治作為農作物種業的熱點難題，一直有待妥善解決。自2000年以來，農業部圍繞植物保護問題陸續開展相關立法調研工作，植保專家們建議加快制定《農作物病蟲害防治條例》，為完善農業立法的行政法規布局，國務院遂開始逐步著手初步的立法工作，2010年，《條例（草案）》起草工作正式開啟。隨著蚜蟲、黏蟲、稻飛虱等病蟲害災害頻繁爆發，《條例（草案）》愈發受到重視，至2014年已被納入二類立法計劃。自2018年起立法進程逐步加快，農業農村部起草了《條例（送審稿）》，此后，司法部多次進行實地考察、征求科研機構與專家的修改意見，發揮專業優勢與智庫職能以保證科學立法；2019年正式向社會公開征求意見，并在此基礎上作了反復研究和修改，以實現民主立法，提高立法質量，最終形成了《條例（草案）》。2020年3月17日草案審議通過，以《農作物病蟲害防治條例》為首的法治植保新紀元正式開啟。

2 《農作物病蟲害防治條例》的重要意義

《農作物病蟲害防治條例》的制定有利于完善農業農村立法布局，實現政策與法規的呼應。一方面，《條例》的制定有助于提升農業立法的完整性，世界上超過100多個國家都對農作物病蟲防控進行了相關立法，《條例》的制定是完善立法布局的大勢所趨。另一方面，政府一直規劃政策推進病蟲害防治工作，加以各項文件進行強調，如《全國現代農作物種業發展規劃》（2012-2020）將此類防控納入發展布局的科研目標與重點，《全國農業現代化規劃》（2016-2020）進一步強調病蟲害統防統治的專業化。《農作物病蟲害防治條例》作為國務院頒布的行政法規，以立法的形式將各級政府病蟲害防治工作政策定型化、法律化，賦予了防治手段規范屬性與強制性，有助于實現政策與法規的協調一致。

《條例》的制定明確了各級政府的職能分工，有利于落實行政執法的權責一致。習近平總書記指出，要加強農產品的源頭治理，健全監管體制。由于我國現階段植保立法相對滯后，政府的防控體系并不健全，出現了防治程序不規范、防治方式不合理、防治責任互相推諉等現象，導致災害擴散快、農作物受災重、農藥噴灑超標、環境污染等不利后果。通過立法明晰防治的權力范圍與責任追究，要求行政機關規范防治行為，保證防控細節落實到位。

《條例》的制定有利于推動現代化、專業化防治體系的確立。傳統、粗放的行政防治方式的難以有效遏制妨礙病蟲害防治的現象，公共服務設施被損毀、侵占無人監管情況并不少見；加之嚴謹科學、全面覆蓋的防治體系尚未建立，單位或個人發布不屬實、不規范預報信息誤導農民錯打農藥，因而造成不良后果的現象也時常發生。隨著農業科技的進步，病蟲害防控理念與技術也在不斷更新。《條例》在確定以政府主導、屬地負責的分級行政管理基礎上，精準落實法定職責，構建專業化、綠色化的防治體系，推動防治體系的高效運轉。

3 《農作物病蟲害防治條例》的基本內容

《農作物病蟲害防治條例》由七個章節，四十五條條文構成，分別從監測與預報、預防與控制、應急處置、專業化服務和法律責任等幾個方面進行明確規范。

第一章為總則，全面介紹了《條例》的整體內容與防治基本思路，規定了農作物病蟲害災害的三級級別，明確縣級以上人民政府、農業農村主管部門、鄉鎮人民政府、農業生產經營單位或個人等各類主體在農作物病蟲害防治工作中的不同責任。同時還規定了國家對防治技術國際交流的鼓勵，對專業、綠色防治技術的支持。

第二章規定了農作物病蟲害監測的具體事項與預報的必要程序。第一，建立覆蓋全國的農作物病蟲害監測網絡，構建國家到縣級農業農村部門的多級行政監測體系，落實監測工作崗位責任制；第二，重視對農作物病蟲害監測設備的保護，嚴禁單位和個人以不同方式對設備進行干預和妨礙，并規定了縣級政府主管部門對毀損設備進行修復或重建的義務；第三，詳細規定了農作物病蟲害監測的具體事項，包括病蟲害發生災害的各類情況，害蟲的生物特性以及關聯影響的田間氣候等因素，指標具體且全面，有助于達到準確率高且參考性強的監測效果；第四，建立了病蟲害的對內報送程序與對外發布制度，保證監測信息的準確性與預報信息的公信力。

第三章規定了農作物病蟲害預防與控制的具體要求和方式。第一，要求各級政府農業農村主管部門在充分尊重自然條件與歷史經驗，并結合當下生物狀況、科學技術水平的基礎上建立病蟲害預防控制方案，明確防控的目標、范圍、措施與保障等；第二，規定地方政府開展抗藥性監測評估，鼓勵社會其他群體或個人為綠色防控技術的研究獻計獻策，倡導對病蟲害接觸單位人員的安全防護；第三，要求縣級以上政府農業農村主管部門從源頭上進行防治，調整種植結構，對農民在選種、拌種、播種、耕作等方面進行健康種植指導；第四，規范農藥的使用方式，防止不當的除草滅鼠方式危害作物生長和人畜安全；第五，規定不同級別的病蟲害由相應級別的行政機關協調治理，在病蟲害發生時，行政機關結合監測預報實況落實防控方案，指導組織與個人有序采取防控措施；第六，建立了病蟲害災情調查的對內報送程序與對外發布制度，防止錯誤信息引發社會恐慌。

第四章規定了病蟲害爆發后的應急處置措施與部門間的協調方案。第一，要求各級政府農業農村主管部門建立病蟲害應急預案，縣級行政機關因地制宜制定預案，開展應急培訓，備齊充足的物資；第二，詳細規定了農作物病蟲害應急響應措施的具體內容，包括應急處置的范圍、人力隊伍、物資配備與處置行動，便于啟動應急響應后救災行動規范有序、有條不紊；第三，要求政府有關部門做好應急處置工作，規定公安、交通運輸主管部門配合保證應急物資運輸通暢、供應充足，氣象主管機構為病蟲害情況提供氣象資訊，輔助病蟲害的實時監測；第四，規定臨時征用應急設備應及時歸還與補償，與憲法中保護公民私有財產內容相承接，體現了對病蟲害防治全面的法治保障。

第五章規定了國家堅持對專業化病蟲害防治服務組織進行規范和管理、對人員進行培訓等內容。第一，規定國家通過購買服務直接鼓勵專業化服務組織發展綠色防控技術；第二，規定專業化病蟲害防治服務組織的資質要求與行政登記程序，保證組織的專業性和規范度；第三，要求病蟲害防治服務組織與農民商定服務方案及訂立合同，通過簽訂合同產生法律約束力，敦促防治服務的規范開展，并要求對服務的具體內容進行歸檔并保存2年以上，以便于事后的監督與審查；第四，要求服務組織對田間作業人員強制繳納工傷保險，鼓勵投保人身意外傷害保險，最大限度降低傷害損失，保障田間作業人員的合法權益；第五，規定了航空防控作業運作前的飛行計劃、備案手續以及公告程序，規范防控飛行行為。

第六章規定了不同主體違反農作物病蟲害防治要求的法律責任，包括對內行政處分與對外行政處罰，情節嚴重的還要追究刑事責任。第一，規定了政府工作人員瀆職、濫用職權的具體情況以及法律后果；第二，規定了對各類妨害病蟲害防治行為的行政處罰，包括對監測設備進行干擾與妨害、擅自發布預報信息、研究、養殖病蟲害并造成擴散等情況；第三，規定對專業化病蟲害防治服務不達標的處罰，如對防治服務組織不符合管理要求，作業人員不符合技術要求、服務程序忽視歸檔程序、防護物資未配備必要的防護用品的處罰；最后還規定了對境外組織與個人擅自進行監測活動的處罰。

4 《農作物病蟲害防治條例》的主要亮點

《農作物病蟲害防治條例》為法治植保的全新立法，主要有以下三大亮點：

第一，政府主導、屬地劃責，強化政策引領。行政機關“法無授權不可為”。法規以規范的形式，精準確定了各級政府的法定職責。從監測與預報到預防與控制，從應急處置到專業化服務，每個環節都有不同層級地方政府的干預或指導，體現了我國自上而下系統全面的監管。

第二，病蟲害防治主體專業化、多元化，發展社會化統防統治服務。其中，最為突出的就是專章規定專業化服務。大部分地區目前仍然通過農民肩背手噴的傳統方式來實施農藥治理，與現代農業的大規模、機器化噴灑存在差距。作為實現一家一戶防病治蟲難題的重要手段，專業化的團隊以其專業技術進行大范圍的機器化噴灑，為爭取農藥減量增效助力良多。

第三，加速推進農作物病蟲害防治科技創新，推動綠色防控技術普及。黨的十九大報告提出綠色發展要求，提倡推行農作物病蟲害防治綠色防控技術。《條例》確定了政府支持防治技術的國際化交流、通過購買專業化服務、規范專業化服務組織等方式，直接或間接地鼓勵農業技術創新，為植物保護的綠色防控提供堅實的政策支持，致力于實現低成本、低污染、高防效的防控效果，確保農產品質量安全、農村生態環境安全。