基層行政事業單位內部控制優化策略研究

李藝（沈陽大學）

■引言

近年來《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》《行政事業單位內部控制規范（試行）》等制度實施以來，我國事業單位內部控制體系建設與完善有了全新的標準和依據。尤其是近年來我國反腐倡廉工作的持續推進對于行政事業單位內部控制的要求也在逐漸提高，如何實現內部控制體系優化，真正意義上將“權力關進制度籠子”是當前我國行政事業單位，特別是基層事業單位需要著重思考的課題。雖然在《政府會計制度》的影響下，我國基層行政事業單位內部控制優化已經取得一定的成效，但是不可否認的是，仍然有部分基層行政事業單位出現違法亂紀以及罔顧政府服務職能的問題。所以結合我國基層事業單位內部控制的實際現狀，探尋新時期基層行政事業單位內部控制體系優化的路徑仍然是任重而道遠。

■基層行政事業單位內部控制存在的問題

（一）內控意識薄弱

縱觀近年來我國基層行政事業單位出現的違規行為能夠發現，雖然我國政府內部控制體系和制度在日趨完善，但是在實施內部控制方面，仍然缺少足夠的內控意識。換言之，當前基層行政事業單位內部控制制度并不能作為內部控制執行的武器，相反，甚至成為部分違法亂紀行為的保護傘。一方面，部分基層行政事業單位存在推卸責任的行為，對于上級主管機構發布的內部控制文件僅對文件進行通報，但是卻不能采取實際有效的舉措落實內部控制工作。而且盡管一直以來基層行政事業單位的內部控制工作都由當地財政部門牽頭，并且要求各單位主要負責人參與培訓。但是實際上，部分單位主要負責人仍然存在“重政績”“輕管理”的現象，這就使得基層行政事業單位的內部控制培訓大多僅落實在單位財務管理層，而不能深入到基層行政事業單位的管理體系中。而且在沒有單位主要負責人參與，僅以財務部門為核心落實的基層行政事業單位內部控制，無論是在職權范圍上還是在執行力度上都會大打折扣，導致內部控制流于形式。甚至是在部分分管領導干預單位財務管理工作的情況下，出現違法亂紀漏洞。而另一方面，部分基層行政事業單位存在部門之間的內部對抗，尤其是在為了部門業績的情況下，導致基層事業單位內部控制信息無法實現共享，部分部門為了保證自身業績而罔顧其他部門工作開展的效率，進而導致部門之間銜接出現漏洞，給不法分子可乘之機。

（二）外部監督渠道不夠通暢

近年來，在我國互聯網技術日益發展，并且逐漸深入到現代社會生活各領域的情況下，“互聯網+政務”也逐漸成為政府職能轉型的有效途徑。特別是在我國政府會計制度和事業單位會計準則逐漸完善與優化，服務型和善治型政府構建理念不斷落實的背景下，當前很多基層事業單位都能夠通過互聯網途徑進行事業單位的政務信息公布，甚至是開通電子政務系統，推動電子政務的發展。不可否認的是，當前我國部分地區在外部監督渠道建設方面已經取得良好的成績，并且擁有非常先進的通過外部監管來優化內部控制執行力的經驗。但是總體來看，大部分基層行政事業單位仍然處于對“互聯網+政務”進行摸索的階段，雖然表面上能夠借助互聯網技術構建內部控制的外部監督渠道，但是實質上，外部監督渠道不夠暢通，公眾參與度相對較低，而且基層行政事業單位通過網絡途徑發布的政務信息大多帶有修飾痕跡，而且還不夠透明，這些都決定了外部監督渠道的流于形式，無法真正意義上落實對基層行政事業單位內部控制體系優化的促進作用。

（三）部門存在“孤島”現象

對于基層行政事業單位內部控制體系優化與完善來講，良好的信息渠道和高效的信息交互是基層行政事業單位落實好內部控制，從源頭上實現反腐倡廉的有效途徑。但是就目前來看，基層行政事業單位內部仍然存在一定的部門信息壁壘。當然，從部門政務信息安全風險管控和信息質量保障方面出發，加大對部門信息管理的重要性不言而喻。但是從內部控制視角來講，部門信息越“機密”，部門之間設防尺度越大，基層行政事業單位內部控制的有效性就越低。部門之間無法做到彼此約束，無法通過信息反饋實現對事業單位內部的全面內控，自然而然的也就無法取得良好的內控效果。而且更何況當前在基層行政事業單位內部還存在通過信息不透明來彼此競爭的行為，這也就導致了基層行政事業單位盡管有在落實內部控制工作，但是內部控制的水平始終無法得到有效提高。

■基層行政事業單位內部控制有效對策

（一）提高內部控制意識

提高內部控制意識是強調行政事業單位在推動內部控制體系改革的進程中，必須要在內部樹立積極的內部控制意識，確保各崗位、各部門以及各領導干部都能夠高度重視內部控制工作，履行好自身的職能，并且實踐對其他崗位的監督和約束的義務，營造接納性的內部控制環境。具體來講，基層行政事業單位必須要明確內部控制管理職權范圍，同時將內控考評與單位硬性考核指標有機結合，引導西城行政事業單位內部工作人員能夠從被動接受內部控制轉向主動履行自身內部控制責任與義務，尤其是領導干部。通過加大領導干部和公職人員的培訓力度，強化各崗位在內部控制方面的執行力，講座、內宣、培訓等都可以作為基層行政事業單位內部控制意識提高的可行手段。當然，除了要對現有公職人員進行培訓以外，在進行人才招聘和崗位設置方面，應該充分的考慮到內控審計等方面的優秀人才，結合各基層行政事業單位的實際情況，增加相關人員的編制優化基層行政事業單位內部控制的人才隊伍，從而奠定基層行政事業單位的內控基礎。

（二）健全內外監督機制

從當前基層行政事業單位內部控制實施效果來看，單純通過內部控制，無法真正意義上達到提高基層行政事業單位內部控制的目的，所以這就需要基層行政事業單位能夠健全內外監督機制，通過外部監督渠道輔以內部控制體系，從而達到強化內部控制的目的，奠定反腐倡廉的基礎。首先，外部監督渠道的設置應該從專業視角進行考量，即各基層行政事業單位在接受政府審計的同時，還需要通過社會審計的方式來進行復核和審查，以相對獨立的社會審計提高基層行政事業單位的審計水平。相較于僅通過政府審計容易出現審計漏洞的情形來講，借助社會審計的專業性，可以更好的通過外力達到監督內部控制的目的，從而快速的發現問題、解決問題。其次，在“互聯網+”背景下，既然大部分基層行政事業單位已經在積極的推動電子政務及政務信息公開進行，則需要提高政務信息的透明度，切實的發揮社會大眾對政府信息的監督作用，同時引導社會大眾的公共參與，為基層行政事業單位構建服務型和擅自行政府奠定堅實的基礎。而且在政務微博、政務公眾號或者是政務官網上，基層行政事業單位還需要開辟檢舉電話，經由外部監督溝通內部控制，從而提高基層行政事業單位內部控制的整體水平，降低和規避內控風險。

（三）積極消除部門間的信息壁壘

基層行政事業單位內部控制體系優化需要建立良好、科學的內部信息平臺，一方面是通過互聯網技術實現基層行政事業單位內部信息的共享，從而確保單位內部信息的公開性和透明性，以便于各崗位公職人員均能履行各自的內部控制責任，從而實現雙向約束。而且內部信息共享平臺的設計和應用也能夠在基層行政事業單位內形成相對嚴謹的內控環境和氛圍，這也有利于從源頭上抑制違法亂紀、貪污腐敗行為的產生。此外要真正意義上打破各部門之間無形競爭的僵局，還需要基層行政事業單位能夠建設利益共同體，各部門不單獨評價業績，而是一切任命均以公共評選為方式，而外部任命責任則以上級機構判斷為核心，只有這樣才能夠在基層行政事業單位內營造相對平等的就業環境，消除部門之間可能存在的潛在威脅，促進各部門公職人員融入到基層行政事業單位內部控制體系中，做好內部控制工作。

■結論

綜合上述研究內容來看，近年來我國行政事業單位內部控制體系在不斷的優化與完善，以適應當前行政事業單位發展的社會環境要求。不可否認的是我國行政事業單位確實在內部控制方面取得了一定的成績，但是縱觀全國基層行政事業單位內部控制的整體發展來看，相繼出現的違法亂紀和貪污腐敗案件均說明基層行政事業單位內部控制仍有一定的弊端和局限性。所以在這樣的情況下，基層行政事業單位必須要解決現有問題，從根本上提高內部控制水平，從而實現基層行政事業單位的快速發展。