論我國農民金融權利法律保障機制的完善

李在華

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南 湘西 416000）

1 農民金融權利與其法律保障的必要性

1.1 農民金融權利的含義

通過對博登海默曾表述的觀點進行分析“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具，沒有限定嚴格的專門概念，將使得我們難以對所出現的法律問題進行謹慎嚴密地分析。”銀行家穆罕默德·尤努斯曾表示，金融權利與人民衣食住行時擁有的權利一樣，屬于人基本生存的權利。顯然，金融權利是屬于農民所擁有的人權中的一種。作為一項基本人權，應當得到與生存權以及發展權同等的重視。在筆者看來，農民金融權利是農民在金融活動過程中基于其所享有的生存與發展權，而本應歸屬于農民的一項關乎農民金融利益的綜合性基本權利。

若根據米爾恩的觀點，把權利所涉及的對象不同而分成行動權和接受權兩類。行動權指有資格做某事或以某種方式采取行動，如選舉權；接受權指有資格被分配到某物或被以某種方式對待，如被選舉權[2]。這樣可以把農村金融權利分成積極獲得金融服務的行動權和享有國家金融福利的接受權。這既是農民在自主地進行正常金融活動的過程中一種自由選擇的行動權利，也是農民面對金融資源被國家壟斷的局面，處于金融資源匱乏的狀況下對于我國賦予其在金融上的利益積極享用的權利。

1.2 農民金融權利法律保障的必要性

保護農民基本人權的需要。人權是指人在生下來就應按其本質平等地獲取自己正當利益且不可剝奪的基本權利。在上文敘述農村金融權利的含義時就探討到，金融權利是基本人權中的一種，農民金融權利則是農民這一特殊主體所擁有的一種基本人權。隨著中國經濟越來越高速的發展，城鄉貧富差距日益增大，縱然在法律地位上人人平等且擁有的權利相同，在現實生活中農民的權利與其他群體和組織相比仍不容易被重視。農民作為弱勢群體，亦是參與社會主義建設的主力軍，對農民金融權利法律保障的完善一方面是保護農村基本人權的需要，另一方面對平等地實現農民權益保護乃至社會公平和良性的發展都發揮著不可取代的作用。

促進農村金融法制建設的需要。如今，“三農”問題依舊是我國尚未解決且仍需迫切解決的問題。要想改善城鄉地區發展不均衡的現狀并解決農民的資金難題，其關鍵是農村金融的推動。在我國社會主義市場經濟體制逐漸完善的道路中，農村金融在調整經濟結構、優化社會資源配置以及提高整體生產力等多個方面確實具有不可替代的作用。在國家的政策推動下，農村金融在改革中不斷創新，社會運轉效率因此得到提升，金融風險也得到有效防控。然而，隨著一系列鄉村振興舉措的推動以及國家對農村金融的日益重視，通過國家出臺的政策來對農村的金融進行規制的形式已難以滿足農民對金融權利的需要。在立法缺失帶來的問題越來越明顯后，從農民金融權利的角度進行法律制度的優化對農村金融環境的改善而言凸顯出越來越重要的作用。那么，要想促進農村金融的法制建設，在如今經濟的新常態下從農村金融權利法律保障開始著手無疑是非常恰當的。對我國農村地區而言對農民的金融權利進行法律上的保障，不僅使我國在農民權利上的法制建設得以完善，而且逐步滿足農民對金融權利的需求，進而促進農村地區的經濟不斷發展，最終實現城市和農村地區之間在經濟實力差距上的縮小。

推進鄉村振興戰略實施的需要。近年來，為了實現對鄉村的振興和發展的目標，應當根據產業發展的總要求加快農村地區現代化建設的進度。然而，想要實現這一宏圖，首先需要解決的是農民在產業發展上資金緊缺的難題。如果從法治層面上來看的話，應當完善農民在金融方面所享有的權利的法律保障，在促進農業發展和農民權利實化方面明確以農民的金融權利為內容的法律規范，以保證鄉村振興舉措的貫徹執行。如今，我國農民在金融方面的權利缺失，以及城鄉金融資源的配置不均衡，使農村地區的金融發展受到限制，以至于影響鄉村振興戰略的實施。究其根本，這是農村金融法律制度體系不健全的后果。由此看來，為推進鄉村振興戰略的需要，對農民在金融上進行權利實化的法律保護已成為當務之急。

2 我國農民金融權利法律保障的規范考察

我國農民所享有的金融權利在行政法規和各部門規章規定的農村金融內容中得以逐步增加，當中的規范性文件多數以“暫行規定”或者“辦法”等類似的形式呈現。具體來看，有以下幾方面來對我國農民金融權利相關的規范進行分析。

2.1 憲法上關于農民金融權利的相關規定

農民金融權利是農民在金融活動中享有的金融權能和利益。《憲法》中規定的農民基本權利中主要包括平等權、選舉權與被選舉權、批評權、建議權、申訴權、控告權和檢舉權等這些權利[3]。《憲法》中關于公民的經濟社會方面的基本權利的規定為農民金融權利的保護奠定了一定基礎。

2.2 法律上關于農民金融權利的相關規定

我國《農業法》提出了對金融支農、農民保險權方面在整體上的發展計劃，其明確地規定了金融機構為保障農民金融利益應進行的舉措。我國在《擔保法》以及《物權法》中，對于我國農民在金融上所享有的與擔保有關的權利方面，明確規定了農民在行使貸款權的時侯可進行擔保的類型。另外在《擔保法》和《農村土地承包法》里，對于農民目前享有的土地承包經營權的行使方式方面，具體規定了農民可進行抵押的方式。

2.3 行政法規、部門規章關于農民金融權利的相關規定

在我國的行政法規中，對于農民在金融上所享有的具體權利內容方面，在2012年國務院出臺了《農業保險條例》。在這部對農村金融予以專門規范的關于農業保險的條例中，其強調對農民保險權進行重點保護，提出了對農民進行的保險業務予以重點調整的規劃。除此行政法規外，對農民在金融上所享有的權利保護更多是暫時性的規范。比如，中國人民銀行發布了關于農民信貸治理辦法的暫時性規范文件，其對與農民信貸相關的貸款業務進行了明確規定。以及銀監會在2007年發布的意見中，其強調了村鎮銀行在我國的法律地位。

2.4 其他關于農民金融權利的規定

目前，在我國有許多地方人大采取了出臺“條例”等類似形式的舉措，完善了對農民在金融上所享有的權利的法律保障。例如，在2010年山東省人大通過的關于山東省農民合作權的條例中，其強調了農民對金融合作權享有的法定性。在2014年河北省人大通過了關于河北省農民合作社的條例，其強調農民對金融合作權的自治。

以上相關規范雖然沒有明確規定農民的金融權利，但可以推演出農村具有金融權利，國家不斷強化農民金融權利保護。

3 我國農民金融權利法律保障存在問題

3.1 理念存在問題

隨著我國經濟的逐步發展，國家根據當時形勢的變化出臺了對多領域的暫時性規范和政策，其在一定程度上緩解了社會對法律保障機制完善的渴求。但近年來，由于鄉村振興戰略的不斷推進和農村產業化程度的不斷提高，農村金融需求不斷增大，隨之帶來的影響是農民在金融上所享有的權利難以得到法律上的保護，從而使得農民的金融權利缺失，最終導致農民在資金上的壓力不斷加大。因此，以目前的農村金融形勢來看，轉變法律理念，對農民在金融上所享有的權利予以全面的法律保護是十分必要的。

3.2 立法制度存在問題

由于長期來我國對于農民在金融上的權利重視程度不夠，目前我國對農民在金融上的權利保護多以行政法規和各部門規章所規定的農村金融內容為主。即使一些基礎性法律已對農民在金融上所享有的權利內容進行了概述，但其內容的散亂給執法部門和司法部門在法律的實施和適用上帶來了很大的難度。同時，在農民金融權利上缺少對其進行專門調整的法律并且已存在的相關法律內容對其規范不全面，使農民在金融上的權利難以得到保障。以目前我國農民金融權利的立法現狀來看，我國農民金融權利的法律制度主要存在以下四方面的問題。

3.3 憲法上缺乏關于農民金融權利明確規定

根據上文對我國憲法中所規定的基本權利的概述可知，目前我國憲法仍未將農民金融權利納入農民的基本權利中并且缺乏對其進行人權屬性的確定。這樣直接導致農民在現實生活中遭受到各種可能的侵權行為因而進行法律追責時，因缺乏憲法的依據而使農民的金融權利難以得到保障。

3.4 農民貸款權利制度保障不完善

在現行的基礎性法律中，如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等等它們的側重點都是城市金融，針對農村金融的規定可以說少之又少，完全輕視了農民作為金融弱勢群體所需要的在法律制度上的金融權利保障。目前，我國缺乏對于合作金融專門性調整的法律規范，全部的農村金融服務網點都需在《商業銀行法》的約束下對相關金融業務予以辦理，這使得國家相關金融監管部門無法予以有效監管。同時對于中國農業銀行這類政策性專業銀行也缺乏相應的基礎性法律予以全面的規范，導致農民的政策性金融權利難以取得強有力的法律保障。

3.5 農民保險權制度不完善

雖然國務院已經在2012年出臺了對農業保險予以專門性調整的行政法規，并提出了對農業保險業務進行重點保護的規劃，但除此行政法規外，對農民在金融上所享有的權利保護更多是暫時性的規范。在農業保險方面的法律體系依然非常薄弱，《農業保險條例》的內容還有很大的修改和完善的空間。因此，我國在農業保險的制度保障上仍有待完善。

3.6 法律實施保障存在問題

一是農民金融權利執法主體的法律地位不明確。執法主體以事業單位居多，大多執法者的法律地位處于不確定的狀態，這直接導致執法者的執法力度不夠，其執法缺乏權威性。

二是農民金融權利的執法行為不規范。隨著行政機關的執法范圍愈來愈寬，行政權日漸膨脹式的發展，使得目前還存在一定程度上的違法越職權的行政行為。同時目前執法者對農民金融權利打壓和整治的行政行為的存在，也使農民的金融權益受到侵害，進而影響農村的金融環境和社會的穩定。

三是對農民金融權利執法行為的申訴部門的管理規定不清。在過去，政府部門進行農民金融權利執法時，往往存在對農民的金融權益重視不夠的現象，沒有以農民的切身利益出發，更多顧及的是城鎮居民的權益。同時，越權執法的不規范行政行為和某些執法程序規定不明等現象的影響，使農民需通過申訴機構等行政維權途徑保障自己的金融權益。目前我國對農民金融權利的申訴部門主體、申訴部門的行政范圍以及對申訴部門監督方式的規定不統一，容易出現申訴部門相互推脫或沖突的問題，導致農民對金融權利的維權難以實現。

3.7 司法保障方面

一是司法程序不規范的問題。當對農民在金融上的權利進行司法保護時，目前仍然存在一部分違反司法程序辦案、枉法裁判的現象。這一方面是對農民所享有的金融權利的侵害，另一方面也是對法律威嚴的破壞。

二是司法救濟途徑較單薄的問題。國家司法機關作為權利救濟的法定機構，依據憲法的規定行使其司法職權是義不容辭的。但以目前的司法救濟現狀來看，雖然對金融消費者的法律地位已得到進一步確認，但對農民金融弱勢群體來說，缺乏農民對維護金融權益的訴訟救濟途徑。因此，需要完善對農民金融權利司法救濟的途徑，確保農民作為弱勢主體也能獲得權利的司法救濟。

4 完善我國農民金融權利法律保障的對策建議

4.1 以農民為主體進行人權的法律保障

金融權利就如生存權與發展權一樣是一種人權。那么，農民金融權利同樣也屬于人權中的一種這是毋庸置疑的，只是在這種人權中，與前者有著唯一不同的地方在于它的主體是農民。從過去的封建社會到現在，即使這么多年過去了，農民仍然處于不被重視的地位。建國后，在國家政策、社會結構以及外在的素質條件等多方面的共同影響下，使得農民難以得到平等的權利和資源配置。一直到現在，雖然我國從農業到現代工業社會的轉型已獲得讓國人驕傲的成績，但農民這一主體的特殊身份仍將長期性的存在。因此對農民金融權利的法律保障必須把農民金融權利這項應有的人權通過法律明確轉化成在法律上真正以農民為主體的人權[4]。只有當我國憲法把農民金融權利作為農民的基本權利進行列舉時，農民才能真正享有農民金融權利的實然權利。

4.2 以農民金融利益為內容的法律保障

《史記》有云：“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”由此可見，從古至今人類社會都少不了對利益的向往和追求。就農民金融利益而言，既是農民進行金融活動的動力來源，也是農村金融發展的必要因素。現實中，農民的金融資源與其他社會群體相比更為稀缺，這直接打擊了農民對生產的熱情，進一步阻礙了農村的金融發展。因此，為了保護農民的金融利益，建立以農民這一弱勢群體的金融利益為內容的農民金融權利法律保障體系是非常重要的。

4.3 以實質公平為目的進行國家資源配置

在經濟法學中，公平是在承認經濟主體的資源和個人稟賦等方面差異的前提下而追求的一種結果上的公平，即實質公平。可以看出，在一定程度上經濟法中追求的公平原則和農民金融權利所要求的實質公平是相同的。在經濟法中競爭公平為公平原則的第一要義，其主要要求參與者的法律地位以及競爭機會是一樣的。那么，就農民金融權利而言，農民這一主體的弱勢地位注定了其在整個社會中進行金融活動時與其他社會群體相比并不處于同等的地位。所以，在目前金融資源的流向日漸趨于城市的情形下，國家應當采取傾向性保護對金融資源的配置予以適當的干預，使對農民在金融上所享有的權利的法律保護能夠達到實質公平的目的。

4.4 創新法律保護理念

自從國家的規劃逐漸將城市作為重點對象予以發展后，我國政府對金融資源等流動性資源過度干預，使得農民在金融利益上往往無法獲得與城市居民同等的金融資源和權利保護。隨著目前鄉村振興戰略的不斷推進，農民對金融資源的需求有了顯著的變化，同時其對應在法律上享有的權利保護愈來愈重視，因此我國在對農民金融上的保護進行法制化的進程中，應轉變其法律保護的理念。具體而言，立法者需改變過去對國家公權力傾斜保護的立法理念，應立足于農民的金融利益和需求來尋求對農民金融權利全方位地法律保護。同時，面對目前我國分布于不同區域的農村其發展程度不盡相同的情況，應當創新對其法律保護的理念。對處在不同區域的農村予以差別化的調整手段，實現我國各農村地區的均衡發展。

4.5 完善立法制度

面對我國經濟的新常態，要想我國農民的金融權利得到切實地保障，就必須以我國農村當下所處的金融環境出發，構建一個全面的關于農民在金融上的權利保護的法制體系。

第一，就我國憲法而言，在農民的基本權利上，建議將農民金融權利納入農民的基本權利中，并且對其進行人權屬性的確定。通過對農民金融權利這項應有的人權轉化成在法律上真正歸屬于農民的人權，農民的金融權利因此獲得憲法上的保障。

第二，就農民的貸款權而言，應當盡快完善在農民貸款權上的法律保護機制。通過對目前基礎性法律和行政法規中所規定的在抵押擔保上的具體內容予以整體性的概述并修訂，適當增加農民進行抵押擔保的資產類型和進行土地承包經營權抵押的方式。在制度上鼓勵農民開展金融業務，并強調農村金融機構對農民金融業務開展的責任，明確要求其加大對農民的金融服務供給的力度，進而改善目前我國農民資金緊缺的狀況。

第三，就農業保險權而言，應當對《農業保險條例》的具體規定進行進一步的修改和完善。為加快健全在農業保險方面的法律保障，建議制定一部對農業保險方面進行專門性調整的法律。同時，應當強調政府在農業保險上的保障及扶持責任，對農業產業予以傾斜性的保護，使農業這一弱勢產業獲得全方位的法律保障。

4.6 優化法律保障實施機制

在農民的實際生活中，隨著國家對農民金融權益的逐漸重視，政府部門的農民金融權利執法權所涉及到的領域愈來愈寬泛。因此，政府部門履行對農民金融權利的執法職責時與農民的聯系是非常緊密的，如果不對農民金融權利執法機關的執法行為和方式加以規范，將導致農民金融權益受到直接或間接的侵害，最終影響農民金融權利的行使。

一是國家應當加快對執法主體法律地位的確認。加強對農民金融權益的重視，對農民金融權利執法者的范圍予以規范，以確保執法機關行使行政職能時的執法威嚴，最終維護農民金融權利法律的執法秩序。

二是國家需對政府的執法行為和內容加以明確規定。對于違反程序規定進行越權執法的行為，嚴格推行行政責任制，以避免政府對農民金融權益的直接或間接侵占[6]。另外，還需劃分農民自治權和政府執法權的界限，避免政府對農民金融權利的過度干預，以此保障農民對其金融權利得以切實行使。

三是應通過立法對申訴部門主體的范圍和行政職權予以明確。具體規定申訴部門的職責和執法程序，并加大人大對處理農民金融權利執法申訴事務的指定機構的監督力度。因此，申訴部門相互推脫或沖突的現象得以避免，同時農民維護金融權利的行政救濟途徑實現公開透明。

4.7 加大農民金融權利司法保護的力度

一是針對司法程序不規范的問題，我國應當進行“違憲審查”制度的構建[7]。對違反司法程序辦案、枉法裁判的現象，加強司法機關單位和人員的司法行為的監督并對于其中違反程序的單位和人員進行糾責，以保證法律的平穩運行并實現司法的公開透明。

二是針對司法救濟途徑較單薄的問題，應對農民維護金融權利的司法渠道予以完善。當政府部門在加大投資力度對農村金融環境進行改善時，對于其沒有按規定履行對農民金融權利執法保護職責的情形，國家應明確農民進行行政訴訟的權利，以此確保政府部門對農民金融權利執法保護職責的履行。在保留原來已存在的司法救濟途徑的同時，拓寬農民金融權利的救濟途徑，一方面能加快國家司法建設的進程，另一方面能彌補行政救濟力度不足的現狀。因此，應盡快增加農民享有的訴訟權利，確保農民的金融權益獲得全面的保護。