十八大以來中國農村土地政策的創新發展研究

佘玥，劉忠岫

（全國農業展覽館/中國農業博物館，北京 100026）

0 引言

土地是農業之本、農民之根。新形勢下進一步深化農業農村改革，主線即是要處理好農民和土地的關系[1]。黨的十八大以來，特別是2013 年中央農村會議為肇始，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，密集出臺一系列強農惠農富農政策：穩步推進土地確權登記發證工作；建立并完善承包地“三權分置”制度，探索宅基地“三權分置”改革；建立農村經營性建設用地入市制度。本研究系統論述了十八大以來中國農村土地制度的創新發展，從3 個方面明確十八大以來中國農村土地政策的創新表現與成效，為“三農”實踐提供理論參考。

1 農村集體土地確權登記頒證

農村土地確權登記，是維護農民權益的現實需要，對促進農村社會和諧穩定具有重要意義。為把農民承包地搞準、搞清、搞實，2013年中央一號文件提出要在5 年內必須完成全國農村土地確權登記頒證的工作，這一階段土地制度改革工作的重點都放在土地確權登記上。2013年，習近平總書記在中央農村工作會議上明確提出，建立農村土地承包經營權登記制度，是實現農村土地承包關系穩定的保證，要把這項工作抓緊抓實[2]。農村集體土地確權登記發證是對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確權登記發證。農村集體土地使用權包括宅基地使用權、集體建設用地使用權等。農村集體土地所有權確權登記發證要覆蓋到全部農村范圍內的集體土地，包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地。中國農村土地廣闊，根據全國第2次土地調查結果，中國農村集體土地面積為4.46 億hm2，該4.46 億hm2土地中，有建設用地0.21億hm2，農用地3.69億hm2，其中有2.4萬億元的非資源型資產[3]。因此，開展農村集體土地確權登記工作，是確保農民有土地耕種，確保農村居民擁有產權，凸顯土地價值，維護農村穩定的現實需要。

中央一號文件多次提到農村土地確權工作。2012年：推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，穩步擴大農村土地承包經營權登記試點。2013 年：用5 年時間基本完成農村土地確權登記頒證工作。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權工作。2014年：抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，可以確權確地，也可以確權確股不確地。2015年：重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，擴大整省試點范圍，總體確地到戶。2016年：到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證、繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點。加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。2017年：加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍。2018年：全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作，實現承包土地信息聯通共享。2019年：深化農村土地制度改革，將加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成農村宅基地確權登記頒證工作，穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點。2020年：扎實推進宅基地使用權確權登記頒證。以探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。

2014 年，中央選擇在山東、四川、安徽3 個省和其他省、區、市的27個縣進行整體試點。2017年，試點省份增加到28個。2018年，土地確權頒證工作在全國推廣。2019年11月，中共中央、國務院發布《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，要求做好承包地確權登記頒證工作。在2018 年年底前基本完成確權登記頒證工作的基礎上，繼續做好收尾工作、化解遺留問題，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度，并做好與不動產統一登記工作的銜接，賦予農民更有保障的土地承包權益，為實行“長久不變”奠定堅實基礎[4]。

近年來，河北省加快推進農村“房地一體”權籍調查，依法有序開展土地登記頒證，截至2019年底，全省基本完成了宅基地和集體建設用地權籍調查，2020年底前登記頒證率將達到90%以上[5]。《土地管理法》實施以來，全國各地按照國家相關法律法規和政策積極推進土地確權登記工作，已取得顯著的成績。但研究表明，個別地方也存在農民對于土地確權的認識不到位、工作制度尚不完善、土地糾紛多與政策不夠完善等問題[6-10]。因此，需要從健全工作機構、制定工作方案、加強政策宣傳、完善法律體系入手，強化組織領導、周密安排部署，有序推進這項工作。目前，全國穩妥推進土地確權掃尾工作，鞏固擴大土地確權登記發證成果。農村土地承包經營權確權登記頒證是實行“土地承包關系穩定并長久不變”的重要前提和基本依據。要嚴格按照已建立的未確權村臺賬和工作計劃，實行“銷號管理”，分類施策，積極穩妥推進此項工作，確保有承包耕地村能應確盡確。

2 農村土地“三權分置”制度

為了更有效地保障農村集體經濟組織以及承包農戶的合法權益，同時也能促進現代農業發展，2014 年12 月2 日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出，要穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系。2016年，國務院頒布《關于農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將農村土地產權中的土地承包經營權進一步劃分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，正式從制度層面對“三權分置”進行系統性概述[11]。黨的十九大報告提出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度。2018 年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》再次強調，完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。2019 年，中央一號文件再次強調落實農村承包地“三權分置”制度，完善承包地“三權分置”的法律法規和政策體系。從當前實際出發，實施“三權分置”的重點是放活經營權，核心要義就是明晰賦予經營權應有的法律地位和權能[12]。“三權分置”是農村土地集體所有制實現形式的創新，為中國特色農村土地制度改革翻開了嶄新一頁。

2018年中央一號文件提出探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。2019 年中央一號文件提出完善農民閑置宅基地和閑置農房及土地處置政策，探索其所有權、經營權和使用權的“三權分置”，明確農村土地集體所有、地上建筑農戶個人所有經營、收益經營者所有，增加農民財產性收入。2020年中央一號文件提出，以探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。目前，全國已經有33個縣開展了改革試點。最近的研究顯示，新時代背景下，推進農村土地“三權分置”改革，仍存在缺乏健全的法律制度保障、國家政策體系還需完善、“三權分置”改革缺乏系統的機制作為保障等問題[13-16]。因此，需要做好農村土地確權工作、建立保護農村土地收益的政策體系、完善農村土地法律法規。

下一步，將按照穩慎推進的原則，再選擇一批縣和市，深化改革試點。并在相關法律法規修訂完善后，在全國范圍內全面推開農村宅基地制度改革。

3 農村經營性建設用地入市制度

農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地[17-18]。黨的十八屆三中全會對推進農村集體經營性建設用地入市改革做出了明確要求。2014年，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議審議《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的通知》時指出：“堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條紅線，在試點基礎上有序推進”。2019年，新修訂的《土地管理法》提出，農村集體經營性建設用地在符合規劃，并且經過2/3 以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以直接入市。農業農村部部長韓長賦指出，“據測算，全國農村集體經營性建設用地有約280 萬hm2），可以說這是一筆很大的財富，是農民財產性收入的重要來源，也是集體經濟的重要支柱，所以一定要管好用好。”目前，國家正在33個縣級行政單位進行試點。這些地區的經驗和成果未來可以在全國推廣。但同時，也存在法律規定模棱兩可、入市范圍窄、分配收益的法律體系不完善等問題，應采取清晰使用權的法律規定、增加街道社區經濟發展的渠道、提高街道社區工作人員綜合能力等措施[19-20]。

4 小結

黨的十八大以來，中央對深化農村土地制度改革做出了一系列重大決策部署：開展農村集體土地確權登記頒證，實行農村承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度和宅基地制度改革試點，推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市試點工作，取得了顯著成效，為中國特色農村土地制度翻開了新的一頁。但目前仍存在一些問題，如農村集體用地產權歸屬不清，土地增值收益分配機制還不健全等。還需要總結已有試點經驗，進一步強化政策舉措。