沿海國在爭議海域執法中使用武力行為的國際法剖析

摘要：海上執法武力和國際法所禁止的武力的區別是復雜的，而當強制行為發生在爭議海域時，執法武力與國際關系中禁止的武力之區分是沿海國遇到的難題之一。對于爭議海域執法武力使用的問題尚沒有明確的國際法規則，但是部分國際實踐已經對這個問題有了初步的探討。目前，我國與周邊國家在相關海域有著復雜的主權爭議。因此，明確在爭議海域執法行為的合法性依據，避免執法中違反相關的國際法規則對于我國海洋秩序的維護有著至關重要的意義。

關鍵詞：爭議海域;海上執法;武力使用

中圖分類號：D993.5 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）19-0093-03

海上執法使用武力與《聯合國憲章》 （以下稱《憲章》）所禁止的武力之間的區別是判斷一國海上強制行為合法性的根本依據，但二者之間的區分也是相當復雜的。當海洋劃界爭議懸而未決時，爭議海域執法中的武力使用將會引起更大的海上沖突。目前，我國周邊海域與其他沿海國有著復雜的管轄權糾紛，部分國家在爭議海域動作頻頻，如何確保我國海上執法尤其是在爭議海域執法的合法性對于我國海洋秩序的維護有著至關重要的意義。目前，雖已有對海上執法中的武力使用問題的研究，也有對于爭議海域執法、軍事行動的問題研究，但在復雜的國際形勢下，爭議海域執法活動中的武力使用的合法性依舊是值得探究的話題。

一、海上執法使用武力的合法性來源

（一）國際條約對執法武力合法性的規定

《聯合國海洋法公約》（以下稱《公約》）沒有明確肯定海上執法使用武力的合法性，但其中的部分條款對執法武力持肯定的態度。例如《公約》允許沿海國在一定區域內對外國船舶進行緊追。《公約》第七十三條規定了沿海國在專屬經濟區可采取登臨、檢查、逮捕等強制行為。《公約》對沿海國在海上執法中實施緊追、登臨、檢查、逮捕等行為的許可，均暗示了沿海國在海上執法過程中使用武力的合法性。另外，作為《公約》重要補充協議的《執行<聯合國海洋法公約>有關養護管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》規定檢查員在必要條件下可以使用必要程度的武力。《制止危及海上航行安全非法行為公約》2005議定書中也有類似的規定，但所使用的武力要以最小程度為限。1979年《執法人員行為守則》和1990年《執法人員使用武力和火器的基本原則》明確允許各國海上執法人員可以在一定條件下使用武力。以上條約的相關規定均體現出國際條約允許沿海國在海上執法中使用合理的武力。

（二）部分國內立法允許海上執法武力

各沿海國海上執法相關的立法一般均允許執法人員在執法過程中合法使用武力。例如美國《美國法典》第十四篇允許美海岸警衛隊為保障其執法目的的實現而使用武力;《關于俄羅斯大陸架的聯邦法律》第四十三條規定聯邦執行機關的軍艦和飛機可以在海上執法中使用武力，但是規定了使用武力的前提條件;《加拿大沿海漁業保護法》第十九節規定在安全距離內進行一次以上的警告后可以使用武力;我國2007年頒布的《公安機關海上執法工作規定》第九條規定公安邊防海警可以使用警械和武器。

（三）國際案例實踐對海上執法使用武力合法性的肯定

一些國際案例的裁決也表明，沿海國在海上執法中使用符合條件的武力是合法的。1933年“孤獨號案”的聯合委員會宣稱：沿海國可以“為實現登臨、檢查、扣留和將嫌疑船只帶回港口之目的，使用必要且合理的武力”;國際法院在1995年“漁業管轄權案”中認為：“根據對執行養護和管理概念的‘正常和合理的解釋，出于這些目的的登臨、檢查、逮捕和最低限度地使用武力的手段都被涵蓋在這一概念之內”;1962年“紅十字軍戰士號案”的調查委員會，1999年“賽加號”的國際海洋法法庭以及“圭亞那訴蘇里南案”的海洋法法庭也認可沿海國執法人員執法中可以使用武力，但是要有一定的限度要求。

由此可見，海上執法中合法使用武力已經構成《國際法規約》第三十八條所規定的國際習慣。以上國際組織條約的規定、各國國內法規定以及國際實踐中的情況證明，其具備了“國家實踐”和“法律確信”兩個要素。

二、執法中的武力與國際法禁止的武力之區分要件

《憲章》規定：“各會員國在其國際關系上不得使用威脅或武力、或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。”《公約》規定：“締約國在根據本公約行使其權利和履行其義務時，應不對任何國家的領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《憲章》所載國際法原則不符的方式進行武力威脅或使用武力。”雖然上文分析海上執法使用合法武力是國際法所允許的，但是沿海國在海上執法過程中使用武力與《憲章》及《公約》上所禁止的武力是完全不同的。

（一）行動的根本目的

根據對沿海國海上執法權的來源分析可知，其執法活動必須依據國際法有效的管轄權和自己國內法。因此，沿海國為了行使其管轄權、確保其國內法的有效實施而采取的強制行為都應當被認為是執法活動。然而需要注意的是，即使沿海國的強制行動所依據的國內法不符合《公約》的規定，也不會改變行動的性質，判斷的關鍵仍然是行動是否是為了實施其國內法。例如在“賽加號”案中，幾內亞巡邏艇依據《幾內亞海關法》的規定從其專屬經濟區開始對郵輪“賽加號”進行緊追并在塞拉利昂專屬經濟區內將其逮捕。雖然按照《公約》的規定，沿海國的管制行為至遠可以延伸到毗連區以及專屬經濟區內的人工島嶼、設施和結構，而《幾內亞海關法》規定可以在專屬經濟區的所有海域內對外國船舶進行緊追。國際海洋法法庭裁定該強制行動所依據的國內法違反了《公約》，幾內亞行使緊追并沒有合法的國際法基礎，卻沒有將幾內亞的行動視為使用國際關系中所禁止的武力。

在圭亞那訴蘇里南案中，仲裁庭主要根據證人的證詞判斷蘇里南行動的性質。根據石油平臺鉆機監督員的證言，蘇里南海軍發出的命令意思為：如果鉆井平臺及其支援船在12個小時內沒有離開該地區，那么炮艇將不受限制地打擊其鉆井平臺。蘇里南提供了采礦法令作為其行動目的是維護執行國內法的證明，該法令第二款第六條規定：“未經許可從事采礦活動的人，可處以最高兩年的監禁或最多10萬蘇里南盾的罰款。”但是由于含糊不清的警告，以及蘇里南軍方在行動中認為該國的主權受到該案中鉆井平臺活動的威脅以及總統的密切參與等原因，仲裁庭認定蘇里南的行動目的并非是為了執行其國內采礦法令，而是超越了單純的海上執法性質的武力使用，該行動的性質更接近《憲章》規定的使用武力威脅。由此可見，在判斷執法中的武力與國際法禁止使用的武力時，行動的目的是重要的判斷標準。在對行動目的進行考察的過程中，并不僅僅是考察行動是否有法律依據，還會結合沿海國執法機關在執法過程中所體現出的執法目的來考察是否是為了維護其國內法。例如在本案中，蘇里南海軍命令的內容并沒有體現武力使用是為了實施其國內采礦法令。

（二）目標船只的法律地位

如前文所述，雖然在某些情況下允許對外國船舶行使執法權，但是國際法原則上禁止對非商業船只（包括軍艦）行使執法權。這是因為執法是帶有等級性質的行為，而主權國家不存在等級關系，因此在沒有這種等級關系的情況下，對具有主權地位的船只的行動不能被視為具有執法性質。當被攻擊的船舶是沿海國執法權合法范圍之外時，那么應當嚴格依據《憲章》第二條第四款以及《公約》第三百零一條評估使用武力的情況。從判例和國家實踐分析這一問題，美國普韋布洛號案（U.S.Pueblo）就是一個涉及外國公共船只被捕的事件，該事件中美國不接受朝鮮自衛的主張，并認為劫持外國戰艦或對其進行其他攻擊是國際法所不允許的危險和挑釁行為。很明顯，對“主權”船只訴諸武力顯然超出了國家警察權力的范圍，也超出了一般公認的警務目的。要注意的是，不能由此推出針對國外商業船舶的武力行為一定不屬于《憲章》所禁止的武力行為。

三、爭議海域海上執法中使用武力的特殊性

合法行使海上執法權的前提是有一個合法的管轄權基礎，那么在管轄權尚不清晰的爭議海域進行執法并使用武力，是否是符合國際法允許的海上執法武力？筆者認為執法海域的管轄權爭議可以作為一個影響判斷的因素，但不可以得出“在爭議海域執法使用武力違反和平解決國際爭端的國際法原則”之結論。

（一）執法武力與國際法所禁止的武力性質不同

從行為本質上來說，執法活動所使用的武力，與《憲章》所禁止的武力并不相同，因此不能因為缺少管轄權影響對武力性質的判斷。執法武力是一種警察武力，其目的是為了執行其國內法，維護國內秩序;而《憲章》所禁止的武力是國際關系中為了維護國家主權安全所實施的武力。另外，執法武力的合法性來自于國家管轄權，國際關系禁止使用的武力的合法性主要來源是國家自衛權以及安理會的決議。當國家在爭議區域不具備管轄權時，可以認為該執法武力不具有合法性，但是并不因此影響其武力的性質。如果僅因為執法區域為爭議海域則將其定義為在國際關系中使用武力，那么將會得出執法武力是《憲章》所禁止武力的例外情況的結論，這顯然是不符合《憲章》中對禁止使用武力之例外的規定的。

（二）相關判決對爭議海域武力使用的合法性考量

結合國際實踐對海上執法武力合法性的判斷可以看出，執法行動的地點并不對判斷起到決定性的作用。例如在西班牙訴加拿大漁業管轄權案中，西班牙在口頭訴狀中特別強調了管轄權基礎作為行使執法行為的條件，認為加拿大對公海上的西班牙船只使用武力屬于禁止使用武力的范疇。但是法院沒有審查加拿大的武力行為所依據的國內法的合法性，而直接確認了加拿大所使用的武力是執法中的武力。在圭亞那訴蘇里南案中，雖然法院認定蘇里南的行為是使用國際法禁止的武力相威脅，但是其理由并不是完全因為蘇里南在兩國爭議海域使用武力，而是通過各項證據認定蘇里南的執法目標超越了海上執法性質。以上案例也反映出沿海國家在有爭議的海域對國外船舶，包括爭議另一方國家船舶進行執法活動是很正常的。然而，在這種情況下從執法事件升級至武裝沖突的可能性將會高很多，而且執法武力與雙方使用國際法所禁止的武力之間的界限可能會變得非常模糊，盡管如此，強制行動的性質并不直接取決于執法海域是否為爭議海域。

四、總結

海上執法行動可以使用合法武力在國際條約、沿海國國內法以及國際實踐上均被認可，而如何判定海上執法中的武力與國際關系中禁止使用的武力仍然需要結合事實進行相當復雜的考量，其中最關鍵的因素是行動的法律基礎與目的。而在爭議海域，執法武力的使用將帶來更加復雜的情況。由于爭議海域管轄權的不確定性，沿海國進行海上執法缺少合法的管轄權基礎，但是并不會根本性地決定沿海國海上行動的性質。無論是從理論還是從國際審判實踐，在爭議海域進行執法活動并使用合理的武力并不會違反禁止使用武力原則。管轄權的模糊可能成為執法武力是否合法、是否合限度的判斷因素之一，但不能成為判斷武力是否被國際法所禁止的決定因素。

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作者簡介：山淼（1996—），女，漢族，山東濟寧人，單位為華東政法大學國際法學院，研究方向為國際公法、競爭法。

（責任編輯：馬雙）