中國金融體制改革四十年借鑒與反思

吳楠

[摘 要] 四十年的改革開放引發金融體制翻天覆地的變化。將我國四十年來金融體制改革劃分成五個階段，總結了各個階段的核心改革與開放要點，并歸納了金融體制改革中的經驗和教訓。在此基礎上提出我國金融體制改革的內在邏輯，即從健康化、規范化、專業化的調整走向市場化、國際化、多元化的轉變，并具體探討金融體制改革開放政策取向。

[關鍵詞] 金融體制改革;階段;經驗;反思;內在邏輯

[中圖分類號] F830.2[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）09-0171-04

1978年的中國只有一家正規金融機構——中國人民銀行。當時中國人民銀行是全國唯一一家辦理各項銀行業務的金融機構，集中央銀行和普通銀行于一身，其內部實行高度集中管理，利潤分配實行統收統支。中國建設銀行、中國農業銀行雖然在此前已經成立，但實際還是服務于計劃經濟的財政功能為主。中國銀行1949年后并入中國人民銀行。在當時兼具中央銀行和商業銀行的功能，但實際上，計劃經濟體制下資金的調配都是由中央統一計劃進行，所謂具有商業銀行的功能可謂僅僅一個說詞。但在1978年，開啟中國經濟40年迅猛發展的標志性會議召開——黨的十一屆三中全會——決定將工作中心轉向經濟建設。金融是現代經濟的核心，中央工作中心的轉變實際也開啟了中國金融體制變革漫長歷程。在現代金融體系中，金融的意義不單表現為對經濟發展的支持，“還反映了一個事實，即發達與不發達的差距的重要標志就是金融體制和金融發展的現代化水平”（曹遠征，2017）。改革開放四十年，我國金融體制改革不斷推進，可謂發生了翻天覆地的變化。其中有許多成功經驗可以總結，亦有許多缺憾值得反思。在當前復雜的國際政治經濟形勢下，如何正確踏準時代脈搏，把握金融體制改革前進方向，建立健全金融體制安排、金融機構治理機制與管理水平、金融市場完善程度、監管體系建設等，成為發展中國家經濟社會發展的重要因素。故而從回顧中國金融體制改革歷史脈絡出發，在經驗中反思，試圖從歷史和邏輯的角度對金融體制改革取向做深入探討。

一、中國金融體制改革簡要回顧

對中國金融體制改革的脈絡梳理有很多種觀點，但基本重要時期節點認定比較一致，本文綜合幾種權威觀點（周小川，2015;黃益平，2018;張杰，2018;郭田勇，2008），將我國金融體制改革大致分為五個階段：

（一）1978-1984年，階段主題：引入市場經濟金融體系的基本結構，開啟改革

從1978年開始我國金融體系出現了制度化的調整，1979年即出現了以產業設置的專業型銀行：中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行相繼恢復成立或獨立運營，結合1984年工商銀行的成立，標志著從宏觀將單一銀行體制推進到二級銀行體制，中國人民銀行成為真正現代意義上的中央銀行，商業銀行脫離原有的統一計劃管控，逐步走向市場，面向企業和居民提供各種商業性金融服務。在資金配置制度上，將統存統貸過渡到存貸差包干，基層銀行開始具備一定的貨幣創造能力。

（二）1985-1996年，階段主題：建立金融機構與金融市場基本框架，探索外匯市場

1985年我國開始實行“統一計劃、劃分資金、實貸實存、相互融通”的新信貸資金管理體制，允許專業銀行間可以互相拆解資金，以發揮資金的橫向調劑作用。這樣一來票據市場、同業拆借市場、證券交易所全面啟動，金融市場的框架建設進展明顯。另外值得注意的是，1985年年底，深圳特區設立了我國第一個外匯調劑中心，開辦外匯調劑業務。隨后，多地都相繼建立外匯調劑中心，邁開了我國主動參與國際外匯市場交易的步伐。匯率制度也逐步從官匯和外匯的雙重安排到1994年實現并軌，并在1996年年底，實現了人民幣經常項目下可兌換。在此期間，我國大力發展多元化金融組織：如非銀行金融機構（農信社，城信社等）;建立了一批保險公司;1994年三家政策性銀行成立;同時以上交所和深交所成立為標志，我國資本市場進入初步發展階段;此外，信托投資公司、財務公司以及各種外資銀行也逐步設立，豐富了我國金融市場。1995年《銀行法》的頒布奠定了央行的重要地位，央行開始探索用三大政策工具指導市場。

（三）1997-2007年，階段主題：應對沖擊，理清改革思路

1997年東南亞金融危機迅速蔓延至整個亞洲，對中國造成的影響持續了4-5年的時間，這其中既有造成的損失，如金融機構的倒閉（廣國投），但也有對金融體制改革的促進。核心改革舉措有：在中央地方分權基礎上，適當調整金融體系結構;并強化了金融業對國家政策計劃的配合力度。這期間通過成立金融資產管理公司順利剝離了四大國有商行的不良資產，為其后上市打下良好基礎。證監會、保監會、銀監會的成立形成了我國金融業分業經營分業監管格局。2002年下半年開始，逐漸走出亞洲金融風暴的影響后我國金融體制改革進入健康化、規范化和專業化的發展階段（周小川，2015）。值得一提的改革舉措有：實行貸款五級分類制度健全銀行體系風險監管;推進農信社、中等商業銀行、城商行的公司治理結構和建設現代企業制度;推進股權分置改革，促進股票市場規范化發展;資本市場擴容以跨歷史的速度發展，到2007年年底，有6家外資法人銀行獲準開展境內公民的人民幣業務。2003年開啟QFII制度，2006年落地DQII制度，至2007年年底QFII持有證券資產近2000億人民幣，成為我國資本市場中重要的機構投資者。

（四）2008-2014年，階段主題：主動應對危機，宏觀審慎，微觀探索

2008年全球金融危機，我國經濟增長也出現了重大下滑，在這一危機時期我國采取的是主動應對全球金融危機，針對全球金融治理體系的完善來加快國內市場的改革。重要的舉措有：強調金融支持實體經濟，配合國家政策為應對沖擊而推出了一攬子經濟刺激計劃，并在防范和化解金融風險對國內的沖擊中建立起了宏觀審慎管理框架。穩步推進利率市場化和匯率市場化改革，擴大資本項目可兌換，人民幣國際化步履穩健。與此同時金融體系在微觀層面的探索邁出了比較大膽的步伐，2008年發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》為民間金融打開了口子，此后小額貸款公司、互聯網金融發展迅猛，雖然機構魚龍混雜，但的確為微觀金融機構的行為范式提供了大量參考案例、數據和經驗。

（五）2015年至今，階段主題：求新求穩，開放力度加大

2015年，由中國倡導建立的多邊金融機構亞洲基礎設施投資銀行在北京成立，這是首個由我國主導建立的國際型金融服務機構。資本市場在同年也有較大突破，央行向境外央行、國際金融機構和主權財富基金開放銀行間債券市場，監管部門還設置了“滬港通”、“深港通”、“債券通”等渠道連接境內外資本市場。2016年是人民幣國際化的重要節點，10月1日人民幣正式加入SDR。而同年4月則由國務院牽頭開始對互聯網金融行業進行專項整治，這意味著其風險的集聚已經讓高層關注，整治也是主動改革的一種體現。2017年金融穩定發展委員會成立，旨在加強金融監管協調、補齊監管短板，也標志著宏觀監管的改革即將開啟。2018年國務院機構改革中將銀監會和保監會合并，由原來的“一行三會”縮為“一行兩會”，上面還有一個金融穩定發展委員會，實際是在變革中求穩。同年4月，易綱行長在博鰲亞洲論壇上宣布進一步擴大金融業對外開放的具體措施和時間表，承諾放寬外資準入和業務范疇，并爭取年內開通“滬倫通”，并從原則等多個角度強調金融業開放和防范金融風險并重。

二、金融體制改革中的經驗與反思

（一）四十年金融體制穩步改革的經驗總結

1.漸進性改革與宏觀調控并重

1997年東南亞金融危機給了正在進行金融體系的組織結構調整的中國一次反思改革進程的機會。東南亞各國遭遇的金融風暴與其內部脆弱的金融體系和過快對國際金融市場的開放密不可分，中國當時之所以受損失較小，與金融市場不夠開放有一定聯系，但更為重要的是中國金融體制改革遵循著漸進式推進，不論是機構設立、市場構建，還是對外開放，尤其是在存有風險的新領域，一般都是先試點探索，再全面鋪開。目標始終是向著市場化、國際化和多元化的金融體系邁進。高效的金融體系能夠有效動員社會資本，實現資源的優化配置，金融工具和金融制度的創新已經構成中國金融體制改革和深化的主要內容。宏觀層面的推動對金融深化改革至關重要，創造良好的宏觀經濟環境，在關鍵時刻政府的手發揮正確作用，在高風險時刻予以警示，確保金融改革的穩步前進。如1993年的宏觀調控意見（1993年6月國務院發布《中共中央、國務院關于當前的經濟情況和加強宏觀調控的意見》），在半年內就穩定了金融經濟大局，并積極促進金融改革，成效顯著。

2.改革措施的協調

金融在市場經濟中地位重要，經營著市場上最特殊的一種商品——貨幣。因此如果金融與經濟發展不能協調，則金融改革也難以順利推進。細理金融改革脈絡和主要節點，我們會發現當整體改革的重心在工業部門的微觀層次時，金融體制改革在宏觀層次予以配合;當整體改革的重心在宏觀層次時，金融體制改革則在以金融機構商業化改造為中心的微觀層次予以配合（曹遠征，2017），整體呈現出相互配套、互相促進的前進步伐。如2013年7月5日，國務院辦公廳發布《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，金融“國十條”的發布就是在整體經濟回暖，但產能過剩凸顯，結構升級有瓶頸的情況下，從金融宏觀層次提出要“盤活存量、用好增量”，旨在加強引導金融對經濟結構調整和轉型升級的支持作用。

3.積極穩步推進金融業對外開放

我國金融體制改革在四十年中取得如此大的成效，一方面在于我國善于總結經驗，重視解放思想、大膽創新;另一方面在于我們有成熟市場經驗和教訓可以借鑒，在發達國家完善的金融業體系中創造性吸收了很多好的做法，也從發展中國家遭遇的金融危機中得到了經驗教訓。雖然當前逆全球化思潮有所抬頭，但無疑前進方向仍舊是世界經濟更加深度合作，其中金融的開放成為未來我國金融體制改革關鍵一環。目前我國銀行業、保險業、證券業開放速度加快，許多國外機構也與本土金融機構達成戰略伙伴，全面開展多種業務。當然目前距離學術界倡導的資本項目自由化和金融業完全開放還有距離，由于內部體系的待完善，因此對于金融的全面開放應該還是慎重的，我們仍舊要繼續對金融業進行深化改革和開放探索，創造進入國際市場的條件，在世界經濟金融環流中占有一席之地。

4.探索金融創新與注重防范和化解金融風險并重

金融創新是金融深化發展的基本動力，既會觸發新的動能，也可能帶來極大的風險，因此如何對待創新是各國包括發達金融體系也在不斷探索的領域。近年來，我國一方面引進發達金融市場的創新做法，在金融市場上采取了諸多增杠桿對沖風險的金融創新手法，另一方面也關注在微觀層面不斷集聚的金融風險，并予以提前警示。如2016年4月，國務院牽頭發布《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，實際就是金融監管在追趕金融創新。金融體制改革前進的動能不能少，但防護的底線也同樣重要，在新舊體制轉換中，不僅會影響到社會貨幣總量和資金運行，而且一些不適應轉換的金融機構和企業也會被淘汰出局，同樣伴生風險。因此在改革探索中，我們應該注意把一些經過時間證明效果良好、做法成熟的改革措施，用法律或規范的制度確定下來，為新體制的進一步發育提供堅實的制度保障。

（二）對改革中問題的反思

1.增量改革成功，但質變效果不夠顯著

四十年的改革開放給中國金融也帶來了翻天覆地的變化，但這場持續的變革并非一個線性化過程，整體而言呈現出“增量”改革非常成功，但“改質”的效果相對滯后。一方面，金融機構的種類和數量直線上升，金融資產規模驚人擴張，商業銀行資產位列全球第一，交易所股市市值全球第三（根據2018年8月市值，此前較長一段時間是全球第二），私營部門債券市值全球第三?？床糠謹盗恐笜?，中國金融體系發展水平已經處于全球領先地位（Huang.Y.等，2013）。而另一方面，市場機制在資金定價與配置中的作用受到諸多約束。如對銀行基準存貸款利率的規定、對匯率的干預、對信貸及資本市場資金配置的指導、對跨境資本流動的管制和對大型金融機構的控股，以及國有企業的軟預算約束和金融產品的剛性兌付問題，雖然這些在社會主義經濟體制下究竟如何改革還值得進一步探討，但基本都與國際市場的通行做法不符，影響市場紀律的嚴肅性。

2.金融與實體經濟匹配有失調傾向

有學者認為衡量我國金融體制改革利弊幾何的一個根本性依據就是：金融體系發展是否與實體經濟可持續發展的內部需求相適應、相匹配（何杰，2018）。因此要觀察和識別我國金融體系發展利弊得失以及問題風險，就需要衡量金融發展與以制造業為主的實體經濟部分之間的協調關系如何。詳見下圖。

從圖中可以發現，在2005年以前以制造業為主的實體經濟和金融體系發展比較穩定，呈現一種相互獨立的特定關系。此期間，工業制造業占比比較穩定，穩中有升;而金融業正處于謹慎推進改革的階段，通過消除國有銀行在行政方面的壟斷，來規范各級政府對金融體系的干預，以建立適應市場化競爭機制的現代金融治理體制，因此金融業占比略有下滑也屬于正常。從2006-2015年，這種相對穩定獨立的關系開始變化，呈現出一種此消彼長的狀態。在此期間，企業債券市場和股票市場取得了客觀的進展，但占有壟斷地位的銀行結構體系和間接融資主導的金融體系并未得到有效改變。從金融層面來看，在監管相對滯后的背景下，銀行為追求自身利潤最大化多采取擴張表外業務并與影子銀行體系相互滲透，導致金融不當創新蔓延和金融產業鏈的過度擴張。從實體層面來看，金融業的過度擴張對實體經濟產生了較為明顯的擠出效應和抑制效應，妨礙我國經濟新舊動能轉換以及“制造業強國”“創新型國家”目標的實現。

3.金融業主動開放力度不足

在前文中已經提到“積極穩步推進金融業對外開放”是我國金融體制改革的經驗之一，但同時也必須注意到實際中的開放效果是出乎大家意料的。中國在2001年加入WTO后，逐步放寬外資機構設立形式限制、地域限制和業務范圍限制，但另一面在準入、股權、產品、范圍、監管等多方面還是設置了很多的實質性障礙條款，導致銀行業態仍是一個不完全充分競爭的市場。以外資銀行占比數據來看，從2001年占比2%降到了2017的1.26%，雖然這一方面和國內銀行業的發展迅猛有關，但不可回避的是，實際準入門檻的設置給了外來金融機構諸多束縛。從橫向數據比較來看，根據美國傳統基金會2015年經濟自由度指標，中國金融自由度指數為30，不但遠低于中國香港和澳大利亞的90、新加坡和韓國的80，甚至低于馬來西亞、中國臺灣和泰國的60，在全球排名第136位，中國金融的開放程度目前在全球幾乎屬于最低水平。在一定時期內，對外來資本的嚴控是有助于穩定國內市場的，但長遠來看，資本最終要實現自由流動才是健康、規范的金融體系。如何看待正確外資，如何利用好外資，將成為今后一段時期我國對內促進金融體制改革，對外邁開開放步伐的關鍵。

三、深刻理解中國金融體制改革的內在邏輯與政策取向

通過前文的回顧和反思容易看出，中國金融體制改革開放有著較強的內在邏輯性：在早期，必須通過健康化、規范化和專業化的一系列深刻有力的調整（周小川，2015），才能將整個金融體系基本理順，才能逐步走向市場化、國際化和多元化的階段。中國加入WTO的經歷所提供的重要經驗是“以開放促改革”，但在新時期，光靠外部推動已效果減弱。我國金融業開放程度既滯后于實體經濟也落后于大多數國家，過去這一現象似乎并沒有明顯影響我國經濟增長，但在當前貿易分歧時期，這種滯后就成為了進一步增長的掣肘。從保持經濟增長、防控金融風險和參與國際金融治理的角度出發，中國金融體制改革下一步應該注重開放，即“以改革助開放”。這種開放不僅對外，也要對內，達到內外配合，共同推進我國金融體系更加健康穩定的發展。

（一）金融穩定發展委員會應發揮宏觀統籌開放的作用

開放政策常常容易出現“單兵突進”，而忽略整體協調的現象，容易導致開放嘗試失敗，從而放棄一個好的做法，而實際情況是一些領域的改革成功是需要以其他領域改革的協調或完成為前提的。金融領域尤其如此，中國在外資銀行的進入、人民幣國際化推進等方面積累了一些經驗教訓。金融穩定發展委員會已然成立，就應該加強金融體制改革中的協調性規劃。首先要關注金融改革與組織改革的協調，如解決國有企業軟預算約束的問題，實際是利率市場化和資本項目開放的重要條件。其次是如何實現對內對外金融政策的協調，如金融業的對外開放，取決于外資金融機構能否真正享受準入前國民待遇，從而在市場上實現公平競爭。再次是如何協同推進金融開放政策，如金融機構和金融市場的開放與完善匯率形成機制和減少資本管制之間有較強的關聯性，目前的當務之急應該是加大匯率的靈活性。

（二）尊重國際市場規則和慣例，實現金融市場更高層次開放

多年來在WTO框架下中國金融市場的開放一直為發達國家所詬病，一方面有經濟體制差異而互不理解的原因，另一方面在宏觀層面由于原來的監管和管理薄弱對完全開放也有諸多顧慮。目前理論界基本認可金融市場開放是我國提高國際競爭力、實現人民幣國際化的重要條件。首先可以嘗試開放信用評級市場，因為評級市場作為金融市場中的中介機構有利于樹榜樣，建立起涵蓋國際評級機構在內的統一注冊管理制度，便于為其他類別市場的開放探索鋪路。明確境外評級機構既可以選擇在境內設立商業存在，也可以以境外法人實體身份開展評級業務。同時應明確相關的會計、審計、稅收政策，給予一定的便利，增加透明度和規范性。當然在此過程中金融市場基礎設施建設要關注到中國國情。

（三）利用“一帶一路”倡議契機，積極構建全方位科學的對外投融資框架

在當前我國產業結構轉型升級的大背景下，“一帶一路”倡議和國際產能合作為我國構建對外投融資框架提供了契機。基本原則應該是通過合理的融資安排、適當的風險分擔機制以及合適的金融工具降低我國在海外投資的不確定性，提高整體項目的經濟收益。第一，要關注開發性金融。開發性金融不以利潤最大化為目的，而強調項目的商業可行性以及財務可持續性，偏重于支持基礎設施投資等長期項目，我國在這個領域是走在世界前列的。第二，應該繼續完善政策性金融中的出口信貸機制。有學者認為我國出口信貸并非傳統意義上的“援助性貸款”，而更多屬于“南南合作”范疇。因此可以著力推動完善出口信貸相關的國際規則，引導建立全方位的商業性金融服務體系，宏觀層面可以順勢而推，合理中資金融機構在海外的布局。由此可以鼓勵金融機構提高跨境金融的廣度和深度，如嘗試銀企成本分擔機制、利用匯率對沖工具降低長期投資風險等，大力提升金融機構的國際生存和經營能力。

（四）探索和發展具有直接融資功能的專業化、地方化中小銀行體系

建立對外開放的金融體制需要對內同樣的開放方式配合，我國向來對中小企業金融輸血不足，存在城鄉二元化金融體系，這與我國金融體系歷史沿革以及金融內質的偏向性相關。針對我國地級市以下的縣城、鄉鎮和農村地區中小企業融資困難，以及農村居民普遍面臨的金融資源匱乏問題，還有金融機構虹吸貧困地區資金資源到外地的困局，應努力探索和發展具有直接融資功能的專業化、地方化中小銀行體系。“專業化”就是指其經營范圍應主要集中在特定產業行業，專門服務于滿足特定產業的企業各類融資需求，將自身生存空間和盈利空間與產業發展機會深度融合。“地方化”則是指這些地區性的中小商業銀行其業務經營范圍應被限制在特定地區內，服務于本地區實體經濟部門的各類融資需求，防止地區金融資源的過度外溢。同時應前瞻性的研究構建全能中小銀行體系下的新型金融監管辦法。

（五）樹立自信，大膽創新探索具有中國特色的金融組織結構及金融發展前沿

我國金融體系具有強烈的社會主義特色，過去學界對此還有爭論，經過四十年的風雨洗禮，對其中經過了時代檢驗并保留且具有持續發展動力的機構、做法、法規等，是應該對其抱有自信并繼續探索發展的。如我國政策性銀行的發展，對其認識在國際上也有反復，里根、撒切爾時代全部主張公營機構私有化，但后來國際社會又發現實際社會中許多事情商業性金融機構很難持續做下去，或者根本不愿意做，需要有政策性金融機構的補充。在我國，政策性金融機構發生了很大變化，并非一定需要國家補貼，有些政策性金融機構在服務于國家大戰略導向的同時，實現了財務可持續經營，注重提質升效。另外，科技金融的前沿探索我國在世界上也是走在前列的，雖然諸多弊端在最近幾年已經凸顯，但必須承認其先進性、便捷性及對傳統金融業的顛覆性改造，應在追加監管的同時繼續堅持對前沿探索的力度。

（六）繼續深化金融體制改革，發展與現代制造業、高新科技行業相匹配的現代金融體系

必須承認中國經濟結構轉型升級的最大障礙就是，迄今還未發展出與結構優化升級、增長方式轉變、新舊動能轉換這些內在需求相匹配、相兼容的現代金融體系，也未建立起與實體經濟自主創新能力體系相適應、相促進的金融結構和制度。實際上，金融體系和實際經濟之間的矛盾已經走進了一個臨界區域——即以間接融資為主的金融體系與全面建設創新型國家的經濟新任務之間的沖突難于調和，有學者認為中國已經到了對金融體系和金融體制實施“大破大立”式改革的特定時期（張杰，2018）。因此，改革立足點應落在發展與制造業自主創新能力體系構建和提升相適應、相匹配的多層次金融體系，將能否滿足實體經濟部門轉型升級的內在要求，作為檢驗中國金融體制改革成效和導向的標準（林毅夫等，2008）。首先，要堅持繼續發展股票市場多層次體系構架，為我國戰略性新興產業和高科技產業提供充分的資本市場支撐。同時要加強對企業上市過程中的弄虛作假和腐敗行為，建立股市中完善、公平的退市機制，允許國外優質企業在中國上市的機制突破，加快建立區域性三板、四板市場發行和流通市場，為區域性中小企業提供寬泛的融資渠道。

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