農地經營權抵押的困境及對策研究

王珂程

[摘 要] 隨著鄉村戰略的發展，農業生產生活對資金的需求愈加旺盛，農村土地承包經營權抵押貸款隨之在試點地區的推行，促進了農村金融發展，但同時也存在著立法不完善、配套措施不健全、抵押權難實現等問題，遏制了其金融價值的發揮。在設置農村土地經營權抵押時，要同時兼顧一般抵押和農地抵押，保障農村土地的特殊性，發揮其所擁有的財產屬性，促進農業農村經濟發展。

[關鍵詞] 土地經營權;土地經營權抵押;抵押權實現

[中圖分類號] DF451[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）09-0082-02

我國經濟穩步發展，農業產業朝著適度規?；⒓s化得方向發展，城鄉之間的差距也在慢慢縮減，農業生產農民生活也得到了巨大的改善，但城鄉二元結構依然存在。工業化、城鎮化致使大量勞動力走進城鎮，農民不經營土地成為了普遍的現象，放棄了原有的生產生活方式，成為城鎮新的勞動力，加速了農村的社會結構變革。如今我國農業生產由小農戶逐漸向著適度規模化、集約化轉變，農業生產需要更高的投入、更大的資本，農業農村的經濟發展對金融的需求顯著提高。農民的非農化、城鎮化加速，使農民與土地間的人地粘度大幅下降，相對于保障性權能，對于農地財產性權能的需要不斷地擴大，農地抵押、流轉的意愿不斷增強。

一、農地經營權抵押存在的困境

（一）法律制度不健全

農地經營權抵押貸款在法律制度等方面不健全、不完善，現有的土地經營權抵押突破了現有法律的規制，由政策代替法律在試點地區實行，沒有真正得到法律的認可，使土地經營權抵押貸款存在較大的法律風險。另在“承包法”中，土地經營權抵押流轉時，將其定義為債權進行保護，而“物權法”將土地經營權物權化，界定為用益物權進行保護。而《農村土地承包法》規避了土地經營權性質的問題，未對其性質做出明確的界定。雖然在實踐中賦予了土地經營權抵押融資的屬性，但在法律層面缺乏權利屬性界定，試點地區實行的模式多樣化，使土地經營權的權利屬性也產生了很大的爭議，而法律制度的穩固是交易雙方形成長久經濟預期的重要前提，法律制度的不健全導致參與的雙方對于土地經營權抵押貸款缺乏信心，政策不能真正的代替法律，萬一失效或變化會給金融機構帶來難以預期的巨大經濟損失。而在抵押貸款出現風險后，又缺乏法律的支持，無法通過訴訟解決，無法保障金融機構和農民雙方的權益。[1]即使目前實行“以令代法”的試點地區，金融機構大多因風險問題對土地經營權抵押貸款持觀望態度。

（二）價值評估體系不完善

土地價值評估是土地經營權抵押貸款過程中及其重要的部分，關系到農民財產利益問題，抵押雙方均希望利益最大化，容易引發農民和金融機構之間的矛盾。然而缺乏完善的價值評估體系導致土地經營價值波動不穩定，貸款業務難以推行。大多數試點地區，多由農業部門人員和鄉村干部構成評估小組，甚至由金融機構參與土地價值評估。金融機構為了降低抵押貸款風險，考慮土地經營權變現難的問題，對土地價值的評估往往過低。在試點地區土地經營權價值評估一般由金融機構占據主導地位，掌握著對抵押物價值評估的權力，農戶只能被動的接受，這與民事主體地位平等的原則相悖，也即是在價值評估制度上出現了較大的漏洞。

影響土地價值的因素也是多方面的，氣候、設施、交通等多方面都影響著土地的價格。地域的不同導致難以設置固定的標準，實踐過程中全憑評估人員主觀控制，缺乏因地制宜的科學方法。對土地價值評估不客觀，評估缺乏權威性，估值難以穩定，甚至產生同一集體內部土地價值差距過大的情況，評估價格驟高驟低的現象時有發生。在整個評估過程中缺少相對應的監督主體，對土地價值的評估主要依靠評估成員的經驗和良心，整個過程中可能引發道德風險的產生，造成虛假評估。

（三）農業保險覆蓋率低

農業作為基礎性產業相較于其他產業具有弱質性，大多農業生產經營均在戶外進行，更加容易受到各種自然條件的影響。另外農作物有著生產周期長，回報速率慢的特征，加之小農戶自身缺乏規?；洜I，管理能力相較不足，故難以獲得穩定的收益。一旦遭遇重大自然災害或市場波動引起農作物價格下跌，農戶無法獲得預期的收益，到期難以償還債務，金融機構就要承受壞賬、呆賬的危害，對于土地經營權抵押逐漸會喪失積極性。在農業生產中農戶本身就因為資金的不足而進行抵押貸款，若因為農業風險的影響無法獲取預期收益，又經受債務的壓迫，農戶對于土地經營權抵押的態度會漸漸消極。

國家為減小自然因素對農業生產的影響，自1982年陸續推出了農業保險制度。近年來也相繼設立了眾多的農業保險機構，但這些機構普遍具有地域性，擁有承包范圍小、承保對象有限，對于風險無法有效地分散;流動資金量小，賠付能力相對有限的問題。[2]加之農業保險風險大、利潤低，保險機構缺乏創新動力，開展針對性特色保險服務主動性不高。

（四）抵押權實現困難

在土地經營權抵押貸款中，抵押權的實現較為困難，長期遏制了農村金融的發展。一旦債務人無法履行到期的債務，金融機構該如何實現抵押權，這一問題成為了影響業務開展的最大因素。對此，《抵押貸款暫行辦法》雖規定了若借款人到期不履行債務，貸款人可依法進行協議轉讓、交易平臺掛牌再流轉等方式處置抵押物，抵押物處置收益應由貸款人優先受償，但未明確規定抵押物的具體處置方式。首先，因農地的農業生產特殊性，金融機構不具備農業生產能力故折價的方式不適用與農地抵押權實現。另外土地經營權是否應與一般抵押物一樣采取變賣或拍賣等方式。在對抵押的土地經營權實現抵押權時是否應該僅對部分土地進行處置，給農戶留有部分土地經營權保障其生存利益。抵押權實現時土地經營權發生流轉是否僅能在農村集體經濟組織內部流轉。對于這些具體實施中的問題均未經行明確的規定。另外農村土地經營權流轉交易中心較少，已有的農村土地經營權流轉交易中心大多具有規模較小、區域性明顯、再流轉不暢、效率較低等問題。[3]農戶在進行土地經營權抵押時，抵押的土地大多分散較廣，面積較小，實現抵押權對于金融機構來說會產生流轉難、成本高的問題。

二、促進農地經營權抵押貸款發展的對策建議

（一）完善土地經營權抵押貸款立法

土地經營權抵押是一項關系三農金融的系統工程，需要與之匹配的法律制度作為基礎。土地經營權抵押貸款需要法律制度的支持，農民的權利應從法律制度層面獲得保障，對土地經營權在法律制度中做出明確的規定，才能促進土地經營權抵押貸款的發展。明確土地經營權的權利屬性，不論是債權還是物權明確的定義，保障抵押人和抵押權人的利益，確保農戶和金融機構任何一方都能受到法律的保護。利用法律規范制約土地經營權抵押市場的秩序，強化市場監管。

我國具有土地面積廣闊，地理氣候多樣化、環境因素多元化的特點，各個地區的農業生產經營也有著各種各樣的模式，在出臺相關法律時要從全國性的問題去考慮，無法照顧到各有特色的農業生產地區，無法針對不同區域的經濟發展需要去制定法律。應準許各級地方政府依據中央相關政策的精神和相關法律法規，根據各個區域的不同問題超前擬定出臺符合當地農業金融發展需要的地方性文件。

（二）建立專業價值評估體系

價值評估是土地經營權抵押的基礎，缺乏專業的評估體系，制約了金融機構的積極性。對于第三方評估機構的資格認定沒有明確的規定，應當建立專業的第三方評估機構，土地經營權價值的評估應由第三方評估機構獨立做出具有權威性、專業性、客觀性的報告，將抵押權人與抵押人從評估體系中摘離，形成土地市場的公平自由體系，引導土地流轉市場的正常秩序。加大激勵政策鼓勵更多更專業的人才加入進來，引入土地價值評估專家，從多方面、多維度的進行分析，以更精確的評估作為貸款額度的參考。另外建議設立有關土地經營權價值評估機構的資格認定標準，加強對評估機構的審核，引入價值評估系統和復審機制使整個評估過程透明化，對其進行規范的管理與監督。建議各地方政府根據不同的地域問題和經濟發展狀況制定相應的土地經營權價值評估標準和操作細則作為指引，另由評估機構根據市場波動、農地狀況、農作物未來收益等多種因素進行更加準確地定性定量分析。[4]

（三）建立完善的農業保險機制

當前僅憑國家政策性保險和財政補貼已經無法應對農業保險的需求。若農業保險能的到農民的承認和接受，土地經營權抵押的風險問題將會大大降低。就國家政策而言，依據鄉村振興戰略發展需要，構建相對穩定的、可持續的、保障強的農業保險財政補貼體系，促進農業高效、高產、高質量發展，為農民生產經營提供有效保障;各個地區相應加大財政支持力度，根據經濟發展情況制定差異化財政補貼政策，提高農業風險保障水平;針對我國農業保險覆蓋率較低的地區，增強農民參保的意愿;構建農業保險分散機制，對保險運營中虛假賠案、套取補貼等道德風險和保險欺詐現象加強后續監管，切實保障投保人與保險人利益，避免地方政府過度介入農業保險經營過程。[5]保險公司應根據地域差異開發具有不同效果的農業保險，依據當地的農業生產條件、自然環境資源、種植農作物種類等方面，合理規劃不同的風險保障區域。提高勘察定損和理賠效率，建立完善索賠機制，增強農民對農業保險的信任。

（四）創新實現抵押權方式

試點地區土地抵押權實現困難的問題，是金融機構不愿開展此項業務的最重要的原因之一。土地經營權抵押作為農地流轉的方式之一，仍然在農地流轉不改變土地所有權、不改變土地承包經營權、不改變土地用途的框架下發展，農地抵押權的實現規則需重新建構。[6]農地抵押的雙方當事人在實現抵押權時如無法達成協議，可以對農地采取強制管理的辦法。金融機構可以通過委托農業經營主體對抵押農地進行生產經營，并以其所得收益致使債權能夠得到實現。[7]農地對于農戶所具有的保障性功能，使農地在抵押流轉過程中抵押人不能喪失土地承包經營權，則不適宜采用拍賣、變賣的方式得到抵押權的實現。例如吉林省梨樹縣的保證貸款模式中，由融資公司進行轉包，以轉包所獲得的收益償還債務既屬于強制管理模式。以非轉讓的方式致使抵押權實現?？梢杂蓚鶛嗳俗约夯蛘吒朴诮洜I的農業經營主體對抵押的承包地進行農業生產經營，以經營農地的收入優先償還債務的方式實現抵押權?；蛘邔⒌盅旱耐恋剡M行轉包或出租，以債權性流轉方式流轉，用租金或轉包的收益優先受償，最終實現抵押權。

[參考文獻]

[1]劉瓊，劉文英，李三元.農村承包土地經營權抵押貸款的探索與實踐[J].農村經濟與科技，2019（12）.

[2]張國鵬，華靜，王麗明，王玉斌.美國農業風險管理體系及對中國的借鑒——從農業風險損失補償的視角[J].世界農業，2015（3）.

[3]李少武，張銜.三權分置改革中農村土地承包經營權抵押貸款研究[J].重慶社會科學，2019（1）.

[4]陶富強，吳義明.當前農村土地經營權抵押貸款需求和發展思路[J].科技和產業，2012（1）.

[5]劉兆軍，汲春雨.土地流轉與農業保險的互動關系研究[J].農業經濟與管理，2019（5）.

[6]高圣平.農地金融化的法律困境及出路[J].中國社會科學，2014（8）.

[7]房紹坤.論土地承包經營權抵押的制度構建[J].法學家，2014（2）.

[責任編輯：趙磊]