地方政府投融資平臺市場化運作解析

楊美云

摘 要：在我國經(jīng)濟發(fā)展中，為加快推進我國各項基礎設施建設，推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，地方政府出臺了一系列政策方針，不斷推動投融資平臺的發(fā)展。在多年發(fā)展中，政府融資平臺債務規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)的政府融資平臺運作模式已經(jīng)無法適應當前市場發(fā)展需求，為避免地方政府融資平臺應運行風險，更好適應市場改革步伐，地方政府融資平臺應積極向市場化轉(zhuǎn)型，做大資產(chǎn)總量，實現(xiàn)資源整合，增加現(xiàn)金流，推動地方政府投融資平臺的穩(wěn)定發(fā)展，本文對此展開探討。

關鍵詞：地方政府;投融資平臺;市場化運作

數(shù)年前，地方政府構建投融資平臺，是政府投融資機制的重大創(chuàng)新，推動了城鎮(zhèn)化的建設腳步，加快了工業(yè)化的建設進程。但是，在地方政府投融資平臺運行中，隨著社會市場發(fā)展，投融資平臺發(fā)展速度加快，傳統(tǒng)投融資平臺運行方式的弊端逐步凸顯，已經(jīng)無法滿足當前的管理需求。對此，要加快推進市場化運作，以此降低各類風險，促進投融資平臺不斷改革創(chuàng)新。

一、地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

（一）發(fā)展階段

當前，我國投融資平臺主要經(jīng)歷了如下發(fā)展階段：一是起步階段，上世紀九十年代到2010年，此時，投融資平臺剛剛起步，我國成立了第一家綜合性投融資平臺，并頒發(fā)了一系列的文件，為政府基礎設施建設提供資金支持，此階段平臺公司所采用的業(yè)務模式為：地方政府以土地資產(chǎn)和政府信用作為擔保，從銀行等金融機構借貸資金用于基礎設施建設，以達到改善當?shù)亟?jīng)濟設施和服務水平，提高居民生活水平的目的。二是迅速發(fā)展階段，2010-2014年，受到金融危機影響，國務院提出了巨額經(jīng)濟刺激計劃，地方政府積極建設投融資平臺，平臺作用逐漸凸顯，融資平臺公司的資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，政府自身的擔保行為面臨更大財政風險。期間，各地政府開展整改工作，但是，為保障地方經(jīng)濟持續(xù)增長，維持現(xiàn)有投資規(guī)模，促進基礎設施的建設步伐不斷加速，投融資職能仍需要平臺公司承擔。三是規(guī)范調(diào)整與收縮階段，2014年至今，平臺公司的負債水平逐漸攀升，地方政府負債風險也隨之積累，新形勢下，全球經(jīng)濟發(fā)展進入和緩期，為再次進入經(jīng)濟發(fā)展迅猛期，我國積極改革經(jīng)濟結(jié)構，此時，傳統(tǒng)的投融資平臺已經(jīng)無法滿足需求，面對融資平臺發(fā)展過程中面臨的各項風險，國家應出臺各種監(jiān)管政策，對融資擔保進行規(guī)范、嚴格把控，確定政府債務、融資平臺的關系，收縮投融資平臺快速發(fā)展步伐，以此控制各項風險，并要求政府融資平臺加快市場化轉(zhuǎn)型，以獨立經(jīng)濟主體參與市場競爭。

（二）地方政府投融資平臺發(fā)展存在問題

首先，平臺資本運作不夠規(guī)范。一直以來，作為地方政府構建的投融資平臺，背后有政府作為靠山，有財政部門提供支持，各項融資業(yè)務開展較為順利，但是，也因本身實力不夠雄厚，平臺為完成融資業(yè)務，價值高估等不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，投融資平臺缺乏經(jīng)營性收入，導致平臺償債能力不足，增大了政府債務壓力。另外，投融資平臺所獲資金并未納入財政預算管理，支出相對較為隨意，當平臺發(fā)生嚴重投資風險，該部分資金很難發(fā)揮作用，直接影響了金融生態(tài)環(huán)境的和諧與穩(wěn)定。其次，投融資平臺自身造血功能較差。在地方政府投融資平臺構建時，因平臺的特殊性，資產(chǎn)構成以公益性資產(chǎn)為主，而平臺所擁有的經(jīng)營性資產(chǎn)不足，企業(yè)盈利能力較弱，導致融資平臺難以有效進行資本運作，加之，平臺現(xiàn)金流不足，資產(chǎn)負債率高，制約了融資工作開展，影響了平臺征信評價，不利于平臺可持續(xù)發(fā)展。

二、地方政府投融資平臺市場化運作的必要性

（一）宏觀經(jīng)濟政策的需求

近年來，我國投融資平臺的數(shù)量不斷增長，融資規(guī)模迅速擴大，導致地方政府債務規(guī)模不斷擴展，帶動我國經(jīng)濟建設的同時，也帶來諸多風險隱患，引發(fā)國家戰(zhàn)略層面的重視。為解決投融資問題，國家政府相繼出臺各種政策法規(guī)，以此規(guī)范投融資平臺。但是，由于債務規(guī)模比較大，資金周轉(zhuǎn)，還極易引發(fā)還本付息風險，如果投融資平臺能市場化運作，既可以很好的解決問題，也能滿足宏觀政策需要。

（二）企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展需求

由目前的融資結(jié)構看，平臺公司大多采用負債方式融資，融資渠道還相對比較單一，還本付息壓力大，存在一定的債務風險。同時，平臺公司普遍存在權責利不一致問題，承擔籌資職能卻無法參與前期決策，公司投資項目直接由上級確定，公司無法對投資項目展開事前審核與可行性分析，只能負責融資，無法插手項目前期建設、后期運營與管理，無法對項目過程有效約束與監(jiān)督。如此種種，影響了企業(yè)自身發(fā)展。該種情況下，為解決上述問題，推動投融資平臺穩(wěn)定發(fā)展，明確政府與公司的地位，增強平臺公司的經(jīng)營自主權，市場化運作成為必然。

三、地方政府投融資平臺市場化運作的對策

（一）拓展新型的融資渠道

地方政府投融資平臺在市場化運作中，融資渠道普遍存在單一的特點。為推動融資平臺穩(wěn)定發(fā)展，必須不斷拓展新融資渠道，創(chuàng)新融資模式。鼓勵金融機構按照商業(yè)化原則自主決策為融資平臺融資，保障重點項目合理資金需求，支持轉(zhuǎn)型后的公益類國有企業(yè)創(chuàng)新融資方式，通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場化方式融資，拓寬項目資金來源。鼓勵已上市公益類國有企業(yè)運用資本市場，通過增發(fā)、配股等形式實施再融資，提升其市場化融資能力。

（二）投資業(yè)務多元化

在投資業(yè)務方面也應積極尋求多元化的方式，改變以往傳統(tǒng)的單一項目投資，以往的業(yè)務往往針對公益性建設等基礎設施類的建設，這類項目具有項目周期長、收益回收期長、投資報酬率不高，面對市場化轉(zhuǎn)型投融資平臺應改變單一的投資模式，綜合考慮可承受的風險與項目的盈利能力，選擇不同類型的業(yè)務投資。

（三）盤活平臺資產(chǎn)。

各級主管部門要優(yōu)化組合各類國有資源資產(chǎn)，將各類資產(chǎn)進行全面清理，可委托高資質(zhì)會計師事務所清產(chǎn)核資，完成內(nèi)部資產(chǎn)的盤點，在摸清家底的基礎上，根據(jù)經(jīng)營類和基礎類進行分類;將當前無收益資產(chǎn)進行出售、合作運營、租賃等措施，將資產(chǎn)最大限度盤活;通過將優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)投資，整合有效資源，通過注入資本金充實融資平臺資產(chǎn)規(guī)模、推進優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)整合、支持國有資本運作等方式，給予轉(zhuǎn)型的融資平臺公司提供支持，為融資平臺市場化運行奠定堅實基礎。通過市場化運作、積極引入投資等方式，獲取更多的資產(chǎn)資源，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，逐步將融資平臺公司打造成產(chǎn)權明晰、治理結(jié)構完善的現(xiàn)代企業(yè)企業(yè)制度。

（四）加快建立健全融資平臺現(xiàn)代企業(yè)制度。

在融資平臺市場化轉(zhuǎn)型過程中，應積極構建現(xiàn)代企業(yè)制度，推動平臺由單純進行投融資業(yè)務向投融資、建設、經(jīng)營等為一體的運營模式轉(zhuǎn)變，加強推進投融資平臺公司法人治理結(jié)構規(guī)范化，有股東會、董事會、監(jiān)事會與管理層共同構建治理結(jié)構，建立健全科學的組織管理體系、人事體制和財務、內(nèi)控等管理制度，著力提高其適應市場化的經(jīng)營管理能力，促進投融資平臺向現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)權清晰，政企分割明確，權責分明，管理科學。通過預算管理、成本控制、財務預警等方式，提升平臺公司財務管控能力、風險運營能力等，加強資金流動水平，實現(xiàn)盈利目標。同時，推動資產(chǎn)證券化，使平臺由依附于地方政府向自主經(jīng)營轉(zhuǎn)變。

（五）強化債務監(jiān)管，建立風險預警機制

在地方政府投融資平臺進行市場化運作過程中，極易受到各種因素影響，導致債務累積，甚至帶來重大風險，制約投融資平臺的市場化運行。對此，應強化債務監(jiān)管，其一，構建舉債風險追究制度，對地方政府的舉債范圍、舉債計劃、舉債規(guī)模與方式等進行制度化、規(guī)范化管理，確定舉債法律責任，依法確立債務關系、償債責任與連帶責任，若出現(xiàn)風險，應嚴格追究決策投資失誤人的責任、用債單位責任人的責任，真正將責任追究落實，從而建立規(guī)范的決策機制，保障決策的科學性。其二，落實統(tǒng)一歸口管理，對于政府債務，應統(tǒng)一納入財政部監(jiān)測平臺管理動態(tài)反映，對償債計劃編制、舉債審查控制、償債資金籌集與調(diào)度等，保證專款專用，增強資金使用效益，如此，為地方政府的投融資平臺市場化運行奠定基礎。同時，應構建風險預警機制，以債務為核心，以項目為基礎，以網(wǎng)絡為依托，以層次與趨勢分析為方法，以流動性與償債能力作為監(jiān)控對象，以此構建風險預警機制，全面控制風險，推動地方政府投融資平臺的市場化運作。

四、總結(jié)

總而言之，地方政府投融資平臺作為我國各項建設、經(jīng)濟發(fā)展的重要平臺，它的發(fā)展對我國整體發(fā)展建設具有重要意義。然而，在投融資平臺實際發(fā)展中，面對經(jīng)濟市場的不斷改革，面對金融市場競爭壓力，融資平臺應積極明確政府和企業(yè)職責，完善投資機制，發(fā)展新型的融資渠道，推動市場化運作。如此，才能全面發(fā)揮投融資平臺的效果，從而推動我國建設步伐，進而提高我國整體實力。

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