生態文明視閾下環境監察與環境審計的融合?

梅芳旭 張本越

摘要：以相關法律制度為依據的強制性環境監察，以行業管理標準為準繩的自愿性環境審計，這兩種不同的環境保護制度在我國的應用對環境保護起到了一定作用，實現了二者融合。本文通過對我國環境監察和環境審計的現狀及其存在問題的分析，提出環境監察與環境審計融合的建議，旨在為我國生態文明建設和環境保護工作的開展提供一定的參考。

關鍵詞：環境保護;環境監察;環境審計

隨著科學技術的迅猛發展，“高消耗、高污染、高消費”經濟增長模式帶來的環境污染問題逐漸演變成全球性的問題。過度開發利用和排放廢物已經超出了環境承載能力和環境容量的最大限度，造成環境污染與破壞，從而導致人類社會經濟發展與環境關系的失調。面對這種嚴峻的環境形勢，為促進環境可持續發展，國家出臺了一系列的環境保護政策。環境監察與環境審計作為一項綜合性監督手段，成為環境保護措施中必不可少的重要環節。

相關概述

隨著我國生態文明的不斷推進，環境監察工作內涵也逐漸擴大到各領域。其發展歷程總體可以分為四個階段。

1.1986年以前，探索起步階段

1972年6月5日，聯合國召開了人口環境會議。我國于1973年8月在北京召開了第一次全國環境保護會議，并于1979年通過并頒布了我國第一部環境保護法律——《中華人民共和國環境保護法》。這對我國的環境監察隊伍建立和環境監察工作開展打下了堅實基礎，提供了執法依據。

2.1986年—1992年，環境監理試點階段

1986年，國家環保局為解決環境保護工作長期以來存在的“執法隊伍薄弱，環境執法不力”的問題，在一些地區開展了環境監理員試點工作，為我國建立統一的環境執法隊伍奠定了基礎。我國于1990年和1992年相繼制定頒布了相關法規，標志著我國的環境監理工作步入了新的發展階段。

3.1992年—2013年，環境監察工作深化、完善階段

1992年以后，環境監理工作在全國范圍內普遍開展。2002年，國家環保局規定將全國各級“環境監理”類機構改稱為“環境監察”機構。從此，“環境監理”更名為“環境監察”，有利于更好地樹立環保執法權威，強化現場的執法監督工作。

4.黨的十八大—至今，前所未有的嚴厲階段

以環境監察“回頭看”為主線，從領導干部自然資源資產離任審計、環境保護稅法的實施、生態補償機制的建立、綠色發展和高質量發展經濟模式的切換，兩山理論的逐步落實，環境是最公平的惠民福祉，為人民謀幸福的執政理念，已成為環境監察的出發點。

“審計”一詞雖不陌生，而“環境審計”卻并不總被提及。所謂環境審計，指內部審計機構、審計機關和注冊會計師對企事業單位以及政府的經濟活動對環境影響程度進行監督、評價和鑒證，使其達到管理控制有效得當的審計活動。環境審計的產生可追溯到20世紀70年代。最早開展環境審計工作的國家是美國，美國審計總署在1969年就已經對水污染控制項目進行了環境審計。一些企業通過審計的形式對本企業的環境問題進行檢查和評價，開啟了環境審計的先河。我國對環境審計理論的研究從20世紀90年代中期開始，起步比較晚，環境審計以指定審計方案為落腳點，以檢查、取證、評價為實施階段的主要環節，最后提出環境審計報告和環境改進建議書，以此來達到環境管理活動合法、環境管理活動的資源效益、環境管理活動控制的目標。

環境監察與環境審計存在的問題

1.工作缺乏真實性，人員素質低

隨著社會經濟的發展，環境監察工作面臨極大地挑戰。由于環境問題日益突出，環境監察工作任務更加繁重，監察技術和監察設備已經無法滿足當前的需求，同時客觀因素的影響導致監察頻率變低，檢測數據不夠準確，對環境評價報告的準確性和真實性造成干擾。環境審計依然缺乏開展的直接依據，導致審計機構和審計工作人員在開展對企業的環境審計時，沒有足夠的審計方法及審計手段，出現潛在的審計風險。尤其是監察隊伍能力素質參差不齊，缺乏具備良好綜合素質的監察人員，不利于環境監察及環境審計工作的開展。

2.缺乏完善的體系，操作性薄弱

我國目前的環境監察法律依據仍需要完善，而且缺少專門的管理部門，監察過程的操作性較差。此外，監察缺乏積極性，不能切實落實監察執法的工作。并且，受經費和時間限制，環境監察本需要多部門協調工作，卻缺乏比較完善的體系監督及指導，使得環境監察工作缺少內在動力。而在環境審計方面，由于環境審計制度不完整，導致環境信息的確認、計量和披露方面缺乏統一標準，從而造成環境審計不便實施。我國環境審計的實踐方面，主要是以政府審計為主，社會審計市場機制不夠完善，環境審計實踐程度和操作水平都比較低。

3.相關機構執法力度不夠

環境監察機構的能力還不能適應工作需求，缺乏強制性手段，導致污染設施運轉不正常，企業的漏排偷排現象時有發生。與此同時，由于我國環境審計主要針對合法性的審計，即使審計出不合法問題，也缺乏對被審計單位的有效懲罰措施。審計規范和準則中均沒有環境審計的具體實施辦法和標準，這也是我國環境審計存在的一個突出問題。

環境監察與環境審計融合的建議

1.二者融合的意義

環境監察是對管轄內的污染源進行監管分析，及時制止污染排放和生態破壞行為并進行整改。環境審計是宏觀和微觀相結合、第三者獨立監督的體系，行使監督地方政府和企業對環境保護相關法規執行情況的職能。對企業而言，有利于提高企業的經濟效益、社會效益與環境保護的協調發展。對國家而言，環境審計能夠避免污染的跨國轉移，保護我國的生態環境，提升我國在對外貿易經濟中的地位。

環境管理不是環保部門獨立完成的，監察部門、審計部門和法律部門都是環境保護的重要環節，共同維護環境監察與環境審計職能的行使。因此，二者的融合能省去很多繁冗的程序步驟，把監察和審計職能重合的部分加以歸納縮減，給企業和各組織減輕一定的負擔。同時，監察與審計互相融合，實現了互相監督、反腐的作用。這對我國未來環境方面的影響有著極大的現實意義，也能帶動其他國家在環境改善方面的積極影響。

2.二者融合的建議

（1）強力推行監察部門與審計部門相結合

環境監察力度決定了審計效果的好壞，監察部門為審計部門提供的相關證據及數據能更好地反映企業及社會環境現狀，誰來負責，負多少責，變得有據可查。

（2）堅定監察機構與檢查部門職權相分離

具體來看，首先應規范環境監察和環境審計部門，明確監察與審計權利，對監察或審計行動中產生的腐敗行為進行監督制約，既能提高審計質量又能解決監審中違反法律規定的問題。其次，明晰規范監審流程，由于審計機構只具備相應的審計權利，不具備處分權，使得找出存在的問題后，履責問責方面的處分得不到有效解決。

結束語

環境監察和環境審計應與時俱進，要強化環境監察，并正確處理監察與審計的關系。二者的融合，將各自的優缺點進行優勢互補，發揮環境監察和環境審計的最大作用，相互配合。環境監察與環境審計的融合在節約社會成本的同時，也將促進我國環境問題乃至全球環境問題的改善，對我國生態文明建設都將起到一定的促進作用。

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基金項目：

遼寧省審計廳重點科研課題：后疫情背景下審計在社會治理體系中的作用研究，20LNSJ87）

遼寧省自然科學基金：基于綠色發展理念的遼寧省動靜脈產業的耦合度評價及其對策研究，20180550935 ）