農村宅基地房地一體確權登記問題探析

摘要：為了保障農民的合法權益，加快推進農村宅基地房地一體確權登記工作，國務院、自然資源部及寧夏回族自治區人民政府先后出臺相關政策及指導文件。隨著確權登記工作的有序推進，各地也相繼在確權登記工作中暴露出了一些問題，針對這些問題探討了一些解決思路。

關鍵詞：房地一體;確權登記;問題;措施

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）11-0055-57

收稿日期：2020-09-24

1概述

寧夏回族自治區（以下簡稱寧夏）共有22個縣（市、區）、263個鄉鎮、2622個行政村，農村宅基地92.7萬宗。截至2019年底，全區共完成農村宅基地和房屋權籍調查約91.3萬宗，完成率達98.5%;已發放農村“房地一體”不動產權證45.3萬本，實現了“應頒盡頒”。經過權籍調查，目前暫不符合農村宅基地“房地一體”確權登記發證條件的47.4萬宗。

2存在的問題及工作難度

寧夏各市縣在房地一體確權登記工作中，雖然實現了“應頒盡頒”，但仍有大量的疑難問題需要化解處理，具體主要集中表現在以下幾個方面。

2.1中心村手續不完善

為了集約節約利用土地，響應國家鄉村振興戰略和新農村建設的需要，集中建設農民新村，通過合村并居、生態移民、易地扶貧搬遷、原地或鄰村安置等方式，各地不同規模地形成了集中搬遷上樓，或者安置在平房新村的兩種居住環境。此舉雖然解決了村民集中生活住房需求，但房屋規劃和建設手續缺失，集中安置的樓房未竣工驗收;部分村民雖已搬遷上樓，但因舊宅拆遷手續不清，無拆遷安置協議等，導致本次確權登記工作無法進行。

2.2宅基地超占面積

由于歷史或各方面的原因，各市縣普遍存在宅基地使用中超占面積的現象。

2.3宅基地缺少權屬來源材料

由于歷史或其他原因，一些地方農民申請宅基地建房沒有獲得批準，未批先建，有些宅基地沒有權屬來源證明、沒有審批手續，有的涉及違法占地，等等。

2.4存在空閑宅基地

長期以來，因農民進城、自發移民、勞務移民等原因，宅基地上的房屋坍塌、破損，無法居住。近年來，隨著鄉村環境整治、美麗鄉村建設等工作的開展，部分土坯房、危房被拆除，導致大量宅基地荒廢、空閑，有些宅基地雖然批了但村民并未建房，且部分宅基地和房屋原來已確權登記。按照規定空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權，已經確定使用權的由村集體收回。但實際工作中，空閑宅基地即使滿兩年以上，村集體并未收回，宅基地長期閑置、荒廢，未有效利用。

2.5宅基地存在權屬爭議

由于繼承、分家析產等原因導致家庭內部成員對繼承、受遺贈的房屋歸屬產生糾紛，導致無法確權登記。有些鄰里之間權屬界線存在爭議，在開展權籍調查時，相鄰宗地權利人對權屬界線不認可，拒絕簽字。

2.6生態移民問題

由于生態移民遷出區的宅基地未按規定注銷或拆除，部分遷出的農民未按規定在遷入區居住，仍然返同到原地居住生活，有的在遷入區、遷出區都有宅基地且都在居住使用。

2.7宅基地在自然保護區的

有些宅基地屬于自然保護地劃定之前已經存在的老宅子，其中有的宅基地原來已經進行了確權登記;有些宅基地屬于自然保護地劃定之后的違法用地行為。

2.8改變宅基地用途的

宅基地使用權是國家無償給予村民的住宅福利保障，但在使用的過程中，有些村民在原有宅基地上私自改變宅基地用途，或者以原有宅基地為基礎擴建，用于經營商鋪、農產品加工、發展農家樂等，逐步形成了以商業和住宅混合使用的情況，甚至向非本集體經濟組織成員或者城鎮居民買賣、租賃，改變為純商業化用途，例如，賓館、銀行、營業網點等。

2.9聯系不到農戶或農民不配合的

由于近年來農村人口大量外出務工，有些農戶在城鎮定居生活，導致村集體經濟組織無法與權利人取得聯系，無法收集資料并確認簽字，還有些農戶不配合確權工作，嚴重影響工作進度。

3措施

筆者以為，對于因房屋建設、規劃手續不齊全導致的中心村或平房新村無法辦理確權登記問題，由市縣自然資源局牽頭，做好權籍調查工作，建立問題清單，對于宅基地在城市、鎮規劃區外且在2008年以前建設的，在辦理登記時可不提交符合規劃或建設的相關材料;對于宅基地在城市、鎮規劃區外且在2008年以后建設的，由村委會公告15天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核后，按照審核結果辦理登記。因生態移民、易地扶貧搬遷等政策性移民安置在小城鎮或中心村的，涉及規劃、用地審批、竣工驗收等手續不完善的，按照“缺什么補什么、誰審批誰負責”的原則，完善相關手續，依法辦理確權登記。

對于宅基地超占面積的現象，要弄清原因。對因歷史原因造成的，要明確不同歷史階段的處理政策，按國家出臺的有關政策執行。屬于政策允許的，可依法予以確權;對于不合法超占的，只對合法部分予以確權，超占部分只在登記簿和權屬證書附記欄注明。或者可以探索建立超占有償使用制度，超占的土地按照“多占多交，少占少交”的原則，對超占的宅基地使用者收繳宅基地超占有償使用費（由村集體統一管理），這樣即保護了廣大村民的合法權益，又遏制了隨意圈占地行為。

對于沒有權屬來源材料的宅基地，應查明原因，按照部里的相關規定，依法辦理。屬于歷史原因造成的，可不強求出具相關手續，由所在農民集體或村委會對宅基地使用權人、面積、四至范圍等進行確認后，村委會出具相關證明，并公告30天無異議的，經鄉鎮人民政府審核后，按照審核結果辦理確權登記。對于非歷史原因造成的，需要相關手續的，還需依法補充權屬來源材料完善相關手續。

筆者認為，對于空閑宅基地，應按照保障村民合法權益的原則，村民依法取得宅基地使用權未建房的，待房屋建成后予以確權登記;對于宅基地批復兩年以上未建房使用的，或房屋廢棄、倒塌兩年以上未翻建的，由村集體依法予以收回。或者實行宅基地有償退出機制，鼓勵村民自愿有償退出，將退出的宅基地分配給有需要的村民。

對于權屬爭議問題，應加大農村房地一體權屬糾紛的調處力度，建立健全不動產權屬爭議調處機制。對涉及農村房屋的繼承、受遺贈等原因導致權屬爭議的情況，可采取政府購買服務、行政調解等方式，綜合運用司法公證、律師鑒證等方式解決，或由村委會、村集體出面調解，充分發揮村集體的作用，及時厘清化解權屬爭議。

對于生態移民問題，不動產登記機構應查清農民在遷入地是否分配宅基地，原遷出地宅基地是否退出。在遷入區已分配宅基地并退出原宅基地的，堅持“一戶一宅”的原則，依法為遷入地的宅基地確權登記;在遷入地已分配宅基地但未退出原宅基地的，依據自愿的原則，只能選擇其中一套宅基地予以確權而放棄另一套，并應提供鄉政府出具的退出遷入地或遷出地的宅基地證明。

對于自然保護地劃定之前合法取得的宅基地應按照宅基地房地一體登記要求進行確權登記;對于在自然保護地劃定之后未經批準建設的違法用地，只調查暫不確權，待后續自然保護地優化整合、生態保護紅線評估調整工作明確后，依據有關政策執行。

對于在原合法取得的宅基地范圍內符合農村一、二、三產業融合發展，改變宅基地用途的，在符合“一戶一宅”要求的前提下，按照住宅用途予以確權登記，對于改擴建超占面積部分不予確權，只在附記欄備注超占面積。

對于權利人常年不在家，因外出打工等原因無法收集資料或不能到場確認簽字的，可采取委托代理人代辦或網絡視頻確認等方式進行，或利用電話、微信、網絡等“不見面”方式，加強政策宣傳引導，把確權登記相關政策宣傳到每家每戶，進一步激發廣大農民申請辦理不動產權登記的積極性;充分利用春節等節假日農民返鄉的機會，集中開展收集資料、權籍調查、確權登記等工作。對于權利人對調查成果不認可的，各市、縣（區）應把房地一體登記工作范圍、工作程序宣傳到位，把宅基地超占面積等政策法規執行到位，不應為工作方便制定“一刀切”的地方政策損害群眾利益。

4結語

開展農村宅基地“房地一體”確權登記是推進農村產權制度改革的重要任務，是打贏脫貧攻堅戰、助力鄉村振興戰略的重要舉措，對全面建成小康社會具有重要意義。各地在確權登記中難免會遇到各種各樣復雜問題，在處理確權登記中的難點、堵點問題時，筆者以為各地應尊重歷史，面對現實。弄清問題產生的原因，如：自發移民問題（省內自發移民或跨省自發移民），該如何確權辦證？農村的“合村并居”，拆遷安置上樓或平房新村，期間為抵償拆遷費而造成的“一戶多宅”問題，該如何辦證？具體問題還需具體分析，不能搞“一刀切”。要維護農民合法權益，各地應因地制宜，厘清思路。有些疑難問題需要國家層面出臺相關政策;有些需各地方政府出臺政策或自然資源部門出臺相關指導意見;有些需各部門聯合行動，合力解決。總之，解決各種疑難問題要緊緊把握依法依規，合理合法，堅決杜絕使違法占地合法化，確保確權登記工作穩步、健康、有序推進。

作者簡介：盧穎奇，寧夏回族自治區自然資源和不動產確權登記中心。