國家審計(jì)法律責(zé)任構(gòu)建與優(yōu)化

周黎

摘要：國家審計(jì)日益成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，更是政府治理控制系統(tǒng)的基石、核心機(jī)制和重要保障。當(dāng)前我國國家審計(jì)法律責(zé)任規(guī)范雖已呈現(xiàn)出“一元多層次”的立法體系，但亦存在不同層級立法文件相關(guān)法律條文內(nèi)容重復(fù)性較高、過分強(qiáng)調(diào)被審計(jì)單位及其責(zé)任人員法律責(zé)任而對國家審計(jì)單位及其工作人員的制度性約束較少、國家審計(jì)法律責(zé)任類型規(guī)定失衡等難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。因此，建議切實(shí)轉(zhuǎn)變國家審計(jì)法律責(zé)任的地方性理念和方式、進(jìn)一步完善國家審計(jì)法律責(zé)任的承擔(dān)主體、確保國家審計(jì)法律責(zé)任的組成結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)相對平衡。

關(guān)鍵詞：國家審計(jì);法律責(zé)任;構(gòu)建;優(yōu)化

一、引言

自1978年實(shí)施改革開放的偉大決策以來，三大審計(jì)監(jiān)督主體（國家審計(jì)、注冊會計(jì)師審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)）充分利用自身獨(dú)特優(yōu)勢，在各自的審計(jì)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)為中國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展等發(fā)揮了重要作用。其中，國家審計(jì)制度屬于政治監(jiān)督體制的重要范疇，其致力于糾偏報(bào)錯(cuò)，充分發(fā)揮對于政府公共財(cái)政資金的監(jiān)督作用，進(jìn)而保障政府治理水平的不斷提高。自1982年《憲法》正式確立國家審計(jì)制度后，我國國家審計(jì)在審計(jì)制度體系中的地位與作用不斷得到顯現(xiàn)和提升，日益成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，更是政府治理控制系統(tǒng)的基石、核心機(jī)制和重要保障。而國家審計(jì)法律責(zé)任不僅是審計(jì)法律法規(guī)中不可缺少的重要內(nèi)容之一，更是保障國家審計(jì)職能的有效實(shí)施與發(fā)揮，進(jìn)而提升政府治理能力等的重要環(huán)節(jié)。然而，回顧已有研究，發(fā)現(xiàn)目前學(xué)術(shù)界和理論界等對國家審計(jì)法律責(zé)任方面所作的研究與探討并不多，而其中的一些問題亟待尋求解決之道。為此，本文擬對國家審計(jì)法律責(zé)任的構(gòu)造與優(yōu)化等開展進(jìn)一步的相關(guān)研究與闡述，以期為更好地發(fā)揮國家審計(jì)制度的政府治理作用等提供有益的參考與借鑒。

二、國家審計(jì)法律責(zé)任的構(gòu)建

在我國，依照現(xiàn)行規(guī)定，國家審計(jì)的法律責(zé)任一般包括兩大類情況。一類是實(shí)施審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)的國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員或接受前者委托的社會中介機(jī)構(gòu)及其工作人員在執(zhí)行審計(jì)公務(wù)過程中出現(xiàn)違法、違規(guī)、違約、過失等行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任，如審計(jì)人員違規(guī)出具不合符事實(shí)的審計(jì)報(bào)告，抑或在開展審計(jì)工作中違規(guī)收受被審計(jì)單位提供的財(cái)物或服務(wù)等情形;而另一類是被審計(jì)單位及其相關(guān)主管、直接責(zé)任等人員因違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任，如國家審計(jì)工作人員在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在的賬賬不符、賬實(shí)不合等情況。回望我國國家審計(jì)法律責(zé)任歷史的前世今生，其實(shí)《國務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》（1985）和《中華人民共和國審計(jì)條例》（1988）均對國家審計(jì)的法律責(zé)任作出了規(guī)定。但直至《中華人民共和國審計(jì)法》（1994，以下簡稱《審計(jì)法》）才以法律專章形式明確予以規(guī)定，并在經(jīng)修訂的《審計(jì)法》（2006）中進(jìn)一步細(xì)化。經(jīng)過長達(dá)30多年的發(fā)展歷程，時(shí)至今日，據(jù)統(tǒng)計(jì)，關(guān)于國家審計(jì)法律責(zé)任構(gòu)成的法律、法規(guī)、規(guī)章等立法性文本已共計(jì)達(dá)到116部之多。其中，“法律”合計(jì)為1部、“法規(guī)”合計(jì)為55部（“行政法規(guī)”為4部、“地方性法規(guī)”為51部）、“規(guī)章”合計(jì)為60部（“部門規(guī)章”為4部、“地方政府規(guī)章”為56部）。可以看出，我國關(guān)于國家審計(jì)法律責(zé)任的立法體系呈現(xiàn)出“國家層面立法數(shù)量偏少、地方層面立法數(shù)量較多”的總體特征，屬于比較典型的“一元多層次”立法體系或形式。而在我國，國家審計(jì)法律責(zé)任包括行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任以及刑事法律責(zé)任三大類。

（一）行政法律責(zé)任

依照《審計(jì)法》《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》（以下簡稱《審計(jì)法實(shí)施條例》）的有關(guān)條款的規(guī)定，國家審計(jì)主體的行政法律責(zé)任主要包括以下形式：1. 責(zé)令改正;2. 通報(bào)批評;3. 警告;4. 責(zé)令限期執(zhí)行;5. 罰款;6. 沒收違法所得;7. 行政處分。其中，對于“責(zé)令改正”、“通報(bào)批評”以及“警告”等法律責(zé)任形式，《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》并未制定相應(yīng)的具體實(shí)施辦法。此外，關(guān)于國家審計(jì)法律責(zé)任的地方性立法（共計(jì)20部）亦對此作出了部分補(bǔ)充性規(guī)定，主要包括：1. 治安處罰;2. 賠償;3. 停業(yè)整頓;4. 暫停執(zhí)行業(yè)務(wù);5. 吊銷或取消從業(yè)資格。其中，“治安處罰”、“賠償”等行政法律責(zé)任形式屬于我國地方性國家審計(jì)法律責(zé)任立法建設(shè)的重要?jiǎng)?chuàng)新所在。一共有包括《北京市審計(jì)條例》以及《海南市審計(jì)監(jiān)督條例》在內(nèi)的6部地方性立法文本對“治安處罰”作出了相關(guān)規(guī)定。而“賠償”則主要針對受國家審計(jì)機(jī)關(guān)委托的社會中介機(jī)構(gòu)及其工作人員在開展審計(jì)活動(dòng)中因存在的違法違規(guī)行為導(dǎo)致被審計(jì)單位遭受損失的，此時(shí)聘請?jiān)撋鐣薪闄C(jī)構(gòu)的國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，這一規(guī)定主要在《廣州市政府投資項(xiàng)目審計(jì)辦法》等地方性立法文本中有所規(guī)定。

（二）民事法律責(zé)任

《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》中關(guān)于國家審計(jì)法律責(zé)任類型的規(guī)定主要是針對行政法律責(zé)任的，而對民事法律責(zé)任則未見有相關(guān)規(guī)定，且僅有17部地方性立法文件對國家審計(jì)的民事法律責(zé)任作出了部分規(guī)定，具體分為賠償責(zé)任、違約責(zé)任兩種形式。其中，對“違約責(zé)任”的規(guī)定主要體現(xiàn)在3部地方性立法文件中。如規(guī)定在政府注資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，受國家審計(jì)機(jī)關(guān)委托的社會中介組織及其工作人員在開展審計(jì)活動(dòng)中存在違法、違規(guī)行為，以致于違反雙方合同約定的，國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以依法追究其民事法律責(zé)任。而關(guān)于“賠償責(zé)任”的規(guī)定則主要出現(xiàn)在7部地方性立法文件中，具體又包括受國家審計(jì)機(jī)關(guān)委托的社會中介機(jī)構(gòu)及其過工作人員因存在泄露國家秘密、商業(yè)秘密、弄虛作假行為需承擔(dān)的賠償責(zé)任等四種情形。應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然地方性立法文件對“賠償責(zé)任”具體情形的規(guī)定相對細(xì)致，但就如何確保前述規(guī)定的民事賠償責(zé)任得到及時(shí)履行卻并似乎未作出比較明確的規(guī)定。

（三）刑事法律責(zé)任

相較于行政責(zé)任和民事責(zé)任而言，刑事責(zé)任一般被視為一國最具震懾力的制度性懲戒措施。雖然《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》等國家層面的立法文件，以及已有86部地方性立法文件的相關(guān)條款均對國家審計(jì)主體的法律責(zé)任內(nèi)容有所規(guī)定，但對國家審計(jì)法律責(zé)任類別中的刑事法律責(zé)任的規(guī)定并不詳細(xì)，只是對幾種依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的違法犯罪行為作出了相對簡單的概括性規(guī)定，而具體應(yīng)如何刑事責(zé)任追究辦法則交由專門的刑法作出詳細(xì)規(guī)定。如《審計(jì)法》規(guī)定：若國家審計(jì)人員在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)過程中存在濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、泄露國家或商業(yè)秘密等行為，情況嚴(yán)重且構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任;若被審計(jì)單位及其工作人員存在肆意打擊報(bào)復(fù)、陷害國家審計(jì)工作人員等有關(guān)違法行為且構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任。但無一例外的是，其對具體刑事責(zé)任的認(rèn)定的相關(guān)條款性規(guī)定卻并不詳盡，亦缺乏相應(yīng)的懲處措施等作保障，以致于在具體落實(shí)時(shí)仍需參照《刑法》中有關(guān)條款的規(guī)定。盡管如此，對一個(gè)有效的國家審計(jì)法律責(zé)任體系的而言，刑事法律責(zé)任是必要而不可或缺的。

三、國家審計(jì)法律責(zé)任的優(yōu)化

在閱讀分析我國國家審計(jì)法律責(zé)任立法文本、總結(jié)已有研究的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)：我國現(xiàn)行國家審計(jì)法律責(zé)任規(guī)范的構(gòu)造存在不同層級立法文件相關(guān)法律條文內(nèi)容重復(fù)性較高、過分偏重或強(qiáng)調(diào)被審計(jì)單位及其責(zé)任人員的相關(guān)法律責(zé)任而對國家審計(jì)單位及其工作人員的制度性約束較少、國家審計(jì)法律責(zé)任類型規(guī)定失衡等諸多現(xiàn)實(shí)問題。因此，十分有必要對我國國家審計(jì)法律責(zé)任的優(yōu)化開展探究和探討。在前述分析與闡述的基礎(chǔ)上，具體提出以下幾點(diǎn)對策建議，以期對國家審計(jì)法律責(zé)任的進(jìn)一步優(yōu)化有所借鑒與參考。

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變國家審計(jì)法律責(zé)任的地方性理念和方式

當(dāng)前我國國家審計(jì)法律責(zé)任中的地方性立法普遍存在下位法與相應(yīng)的上位法內(nèi)容重復(fù)率較高的問題，甚至出現(xiàn)一些下位法簡單重復(fù)上位法相關(guān)規(guī)定的現(xiàn)象。這種片面追求大而全的立法理念不同程度的忽視了對立法文本本地實(shí)際情況的特殊考量，以致于不僅提高了國家的立法成本，且針對性、可操作性不強(qiáng)。在今后的立法工作中，完全可以在遵循有關(guān)上位法基本立法理念的同時(shí)，適當(dāng)突出立法文本本地的實(shí)際情況或特征，以便進(jìn)一步增強(qiáng)立法文本的地方針對性和可操作性，最終最大限度地實(shí)現(xiàn)國家法制資源的有效利用與作用發(fā)揮。與此同時(shí)，對于上位法已有相關(guān)條款作出明確規(guī)定的情形，建議下位法不必再對此作出重復(fù)性的相關(guān)規(guī)定，而完全可以表述為“按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定由有關(guān)部門依法處理、處罰”即可，這一立法方式或理念不僅節(jié)約了國家的立法資源，且使立法文本更加簡單明了，盡顯“節(jié)制即為立法者之美德”的優(yōu)良傳統(tǒng)。

（二）完善國家審計(jì)法律責(zé)任的承擔(dān)主體

我國現(xiàn)行國家審計(jì)法律責(zé)任規(guī)范對國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員在開展審計(jì)工作中可能存在的責(zé)任承擔(dān)問題關(guān)注度不夠，這不利于提高國家審計(jì)活動(dòng)的審計(jì)質(zhì)量，進(jìn)而進(jìn)一步提升政府治理水平。為此，建議進(jìn)一步完善國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員的國家審計(jì)法律責(zé)任，防治審計(jì)權(quán)力與審計(jì)責(zé)任出現(xiàn)失衡。具體來說，今后可以從以下幾個(gè)方面入手：一是進(jìn)一步細(xì)化國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員的國家審計(jì)法律責(zé)任，如審計(jì)機(jī)關(guān)一般審計(jì)工作人員的責(zé)任、審計(jì)小組組長的責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任等，并按照具體責(zé)任人員的具體責(zé)任類型進(jìn)行分門別類;二是依照前述的責(zé)任歸類，制定更科學(xué)而嚴(yán)格的國家審計(jì)實(shí)施程序，加強(qiáng)國家審計(jì)各流程或環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督或控制。此外，鑒于國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員與被審計(jì)單位及其相關(guān)人員的國家審計(jì)法律責(zé)任的承擔(dān)在形式、原則或程序等諸多方面都存在較大的差異性，建議在相關(guān)立法文本中對兩者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任分別作出規(guī)范性約束。

（三）確保國家審計(jì)法律責(zé)任的組成結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)相對平衡

現(xiàn)行國家審計(jì)法律責(zé)任的構(gòu)造過分強(qiáng)調(diào)行政法律責(zé)任，對刑事法律責(zé)任和民事法律責(zé)任的關(guān)注偏少。可以考慮對行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任進(jìn)行合理區(qū)分與銜接，實(shí)現(xiàn)三者相對平衡。具體來說，在民事法律責(zé)任方面，若被審計(jì)單位及其相關(guān)責(zé)任人員的違法違規(guī)行為給國家造成損失的，則在追究其行政法律責(zé)任的同時(shí)，亦應(yīng)依法追究其民事賠償責(zé)任，不僅提高了違規(guī)、違法成本，且更合理公正;若國家審計(jì)單位及其工作人員的違法、違規(guī)行為給被審計(jì)單位造成損失，亦應(yīng)同時(shí)追究其行政法律責(zé)任和民事賠償責(zé)任。在刑事法律責(zé)任上，首先應(yīng)當(dāng)充分尊重我國《刑法》的權(quán)威性，對理應(yīng)由《刑法》作出規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容或條款部門，國家審計(jì)法律責(zé)任立法體系理應(yīng)予以遵循，并在今后的立法工作中及時(shí)予以刪減或合理修正相關(guān)規(guī)定或條款內(nèi)容，具體遵照《刑法》規(guī)定即可。但《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》對因涉及國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員的不作為行為導(dǎo)致出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究其刑事法律責(zé)任情形的，則可以在《刑法》有關(guān)瀆職罪相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步規(guī)范，以更好的推進(jìn)和落實(shí)國家審計(jì)的刑事法律責(zé)任。

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（作者單位：陜西學(xué)前師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院）