均等化視角下韶關城鄉(xiāng)基本公共服務支出實證研究

趙 麗，曾保根

（韶關學院 政法學院，廣東 韶關 512005）

城鄉(xiāng)基本公共服務非均等現(xiàn)象由來已久且十分突出。推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是黨和政府作出的重大戰(zhàn)略決策，目的是使城鄉(xiāng)居民在生存和發(fā)展上起點平等、機會均等。這是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要全社會的持續(xù)努力。廣東省是全國首個頒布實現(xiàn)基本公共服務均等化目標的省份，自目標提出以來，韶關市貫徹落實《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》提出的要求，積極推動基本公共服務均等化［1］。時至今日，韶關市城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化格局是否改觀？這是一個待解之題，也是為補短板而施策的重要依據(jù)。

一直以來，城鄉(xiāng)基本公共服務不均等是各方面廣泛關注的焦點問題，學術界對此也進行了大量的研究，積累了不少研究成果。從已有的文獻來看，研究大體上可以分為以下幾個方面：一是對均等化水平的評價分析。如韓增林、李彬等利用信息熵原理構建了均等化指數(shù)，并以此測度了我國31個省份的基本公共服務城鄉(xiāng)均等化水平，認為各省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指數(shù)偏低［2］；孔凡文、張小飛等運用TOPSIS法比較分析了各地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務的差異狀況，結果顯示我國的城鄉(xiāng)基本公共服務水平不均等［3］。二是對非均等化成因的分析。袁培、羅靖橋等在綜合評價新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平的基礎上，提出基本文化教育是制約城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的主要因素［4］；儲勇、王浩偉運用DEA和FDH方法測算了長江經(jīng)濟帶城鄉(xiāng)基本公共服務的供給效率，認為經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、城鎮(zhèn)化以及居民的貧困程度影響了供給效率［5］；曾小龍、曾保根調查分析了廣東省城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化狀況，提出城鄉(xiāng)二元體制、責任虛化、公共服務法制滯后、供給主體單一、農(nóng)民表達機制缺失等是主要的制度性障礙［6］。三是實現(xiàn)均等化的對策分析。如姜鑫、羅佳認為，城鄉(xiāng)之間在公共服務的經(jīng)費投入、人力資源、設施設備等方面存在客觀差距，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化應該切實推動制度創(chuàng)新［7］；而范逢春、譚淋丹在對各省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度績效評估的基礎上，提出了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革均等化發(fā)展理念、制度體系、推進機制與支撐保障的建議［8］；楊遠根則站在鄉(xiāng)村振興的視角，認為我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化取得明顯成效，但差距仍然較大，應當積極運用財政配置資源的手段，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化［9］。總之，已有成果十分豐富，為我們認識城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題提供了理論基礎。

一、韶關市基本公共服務支出及其成效

（一）基本公共服務財政投入增加

眾所周知，基本公共服務屬于公共品的范疇，而財政資金則是基本公共服務供給的重要支撐。為了推動實現(xiàn)基本公共服務均等化，韶關市近年來逐步加大了對基本公共服務領域的財政投入，人均基本公共服務支出水平提高，基本公共服務財政支出占比明顯提升。據(jù)統(tǒng)計，2018年韶關市基本公共服務財政投入190.7億元，按常住人口計算，人均基本公共服務支出6 362元，與2014年相比，增加了1倍多；2018年全市一般性公共預算支出338.73億元，其中用于基本公共服務方面的支出比例達到了56.3%，與2014年比，提高了11.7個百分點。財政投入力度的加大，切實發(fā)揮了財政資金對基本公共服務均等化的保障作用，推進了韶關市的基本公共服務均等化。

（二）基本公共服務覆蓋范圍擴大

隨著基本公共服務財政投入的加大，韶關市積極推進基本公共服務項目建設，基本公共服務覆蓋范圍有所擴大。首先是公共教育領域，2018年全市用于公共教育領域的財政投入占比為30%，是各個領域中最多的。其次是社會保障與就業(yè)以及衛(wèi)生與計劃生育領域，占比分別為23%和20%。與此相適應，全市小學入學率100%、初中入學率99.87%，高中階段毛入學率達98.73%，義務教育各項指標均達到省的要求，家庭經(jīng)濟困難學生入學、鄉(xiāng)村教師崗位津貼等得到了落實；職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保人數(shù)穩(wěn)步上升，參保率達99%；將不同人群全面納入了健康管理，實施優(yōu)撫對象撫恤補助標準城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)一全市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，基本實現(xiàn)基本醫(yī)療保障全覆蓋。

（三）基本公共服務水平提升

基本公共服務保障標準不斷提高，2018年韶關市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準是每人每月638元，農(nóng)村居民最低生活保障標準是每人每月440元，與2014年相比，分別提高了243元和205元。與此同時，城鄉(xiāng)中小學年生均公用經(jīng)費標準、中職教育國家助學金標準、居民基礎養(yǎng)老金最低標準、居民基本醫(yī)療保險補助標準、孤兒供養(yǎng)標準、殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼等也都有明顯提升。在10個縣（市、區(qū)）開展了食品安全風險因素評價專項監(jiān)測，覆蓋率達100%；廣播電視自然村戶戶通覆蓋率達100%，基本形成了市、縣、鎮(zhèn)、村四級公共文化設施網(wǎng)絡；基層“以案說法”平臺建設覆蓋率100%，農(nóng)村藥品監(jiān)督網(wǎng)和供應網(wǎng)行政村覆蓋率達100%，構建了縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級監(jiān)督網(wǎng)絡。

綜上所述，韶關市加大了基本公共服務的投入力度，基本公共服務均等化取得了一定的成效。但是，由于經(jīng)濟發(fā)展實力較弱，財政對公共服務的保障能力不高，使得韶關市公共服務整體能力欠賬較多，再加上長期的城鄉(xiāng)二元結構使得農(nóng)村地區(qū)的公共服務很不完善，所以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化仍需持續(xù)努力，在財力允許范圍內如何最大限度滿足城鄉(xiāng)居民的公共服務需求亦需探究。為此，本文擬從基本公共服務支出的視角考察韶關市的城鄉(xiāng)均等化狀況，以期為韶關市推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化提供依據(jù)。

二、韶關市城鄉(xiāng)基本公共服務支出水平的測度

（一）研究方法

韶關市地處粵北山區(qū)，為廣東省的地級市，全市轄有三區(qū)（湞江區(qū)、武江區(qū)、曲江區(qū)）七縣（仁化縣、始興縣、乳源縣、翁源縣、新豐縣、樂昌市、南雄市），總面積1.8萬平方公里。三區(qū)七縣的區(qū)劃格局是在2004年經(jīng)國務院批復調整部分行政區(qū)劃后形成的，此后韶關市的行政區(qū)劃基本處于穩(wěn)定狀態(tài)。截至2018年，全市共有常住人口299.76萬人，城鎮(zhèn)人口占常住人口比重為56.49%。從各縣（市、區(qū)）情況看，城鎮(zhèn)化水平參差不齊，三區(qū)的水平較高，其中湞江區(qū)和武江區(qū)的常住人口城鎮(zhèn)化率均在85%左右，而七縣的水平則較低，多數(shù)處在40%上下，最低的只有35%。考慮到資料的可得性和數(shù)據(jù)的完整性，我們在研究當中借鑒了相關文獻的統(tǒng)計方法，將三區(qū)視為城，將七縣視為鄉(xiāng)，以此刻畫韶關市基本公共服務支出的城鄉(xiāng)差異。

在測算方法上，本文采用了泰爾指數(shù)。作為一種常用的衡量公平性的統(tǒng)計方法，泰爾指數(shù)主要是以人口與相應的收入是否匹配作為判斷標準，通常泰爾指數(shù)越大，意味著差異程度越大，反之則相反。由于泰爾指數(shù)具有良好的可分解性，亦即總體差異可以分解為組內差異和組間差異，所以它被視作是不公平性分解的一個理想的分析工具。泰爾指數(shù)的具體計算公式如下：

式中，N為組數(shù)，yi為i組基本公共服務支出占全市的份額，Pi為i組的人口數(shù)占全市的份額。

對泰爾指數(shù)進行分解，基本公共服務支出的總體差異可以分解為組間差異和組內差異，計算公式為：

式中，T1為組間差異；T2為組內差異；yij為i組中個體j的基本公共服務支出占該組的份額；pij為i組中個體j的人口數(shù)占該組的份額。

（二）結果分析

所謂基本公共服務支出，指的是財政用于基本公共服務方面的資金投入。收集近年來韶關市及各縣（市、區(qū)）財政投入基本公共服務的數(shù)據(jù)，利用公式（1）計算其泰爾指數(shù)，結果如表1所示。

表1 基本公共服務及分項支出的泰爾指數(shù)

從中可以發(fā)現(xiàn)：2018年韶關市基本公共服務支出的泰爾指數(shù)是0.0217，比2015年有所下降，說明在基本公共服務的整體支出上城鄉(xiāng)差異趨向了緩和狀態(tài)。在分項支出中，社會保障與就業(yè)、公共安全、文化與體育三項支出的泰爾指數(shù)，2018年與2015年相比，表現(xiàn)出下降的趨勢，說明這三項支出的差異正在減小；而教育、衛(wèi)生與健康、公共交通和環(huán)境保護四項支出的泰爾指數(shù)，2018年比2015年呈現(xiàn)了升高的趨勢，說明這四項支出的差異正在加大。當然，教育支出、衛(wèi)生與健康支出、公共交通支出以及環(huán)境保護支出差異的擴大僅僅是財力投入差異加大的表現(xiàn)，并不等于四項基本公共服務本身的差異擴大，這只能說明全市上下正在為補齊短板付出努力，但由于城鄉(xiāng)各項基本公共服務的起點以及差異程度迥異，因此財力投入必然會視具體情況而有所差異。

在測算泰爾指數(shù)的同時，我們利用公式（2）（3）（4）進一步測算了組間差異和組內差異對總體差異的貢獻率，如表2所示。

表2 組間差異與組內差異對總體差異的貢獻率（%）

結果表明：在總體差異中，基本公共服務支出的組間差異貢獻率較大，而且2018年比2015年有明顯增大的趨勢，結合城區(qū)泰爾指數(shù)貢獻值為負的情況可以判斷，近年來韶關市基本公共服務支出投向鄉(xiāng)村的力度有所加大。從分項支出來看，教育支出、衛(wèi)生與健康支出的組間差異貢獻率較大，2018年組間差異貢獻率均在70%以上，說明城鄉(xiāng)間差異的影響力更大；2018年社會保障與就業(yè)支出、公共交通支出和文化與體育支出的組間差異貢獻率均在50%以上，比較2015年，其組間差異貢獻率反超了組內差異貢獻率，與此同時，公共安全支出和環(huán)境保護支出則出現(xiàn)了組內差異貢獻率反超組間差異貢獻率的情況，二者2018年的組間差異貢獻率均在50%以下。顯然，目前公共安全支出和環(huán)境保護支出的總體差異主要來自于各組內部，而城鄉(xiāng)間差異則是其余各項支出總體差異的主要影響因素。

三、改善基本公共服務投入的建議

（一）韶關市基本公共服務的投入概況

1.從測算結果看，韶關市基本公共服務支出的城鄉(xiāng)差異有所減小，但城鄉(xiāng)間差異對總體差異的貢獻率呈現(xiàn)了提高的態(tài)勢。基本公共服務支出城鄉(xiāng)差異縮小，在一定程度上反映了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平的提高，說明加大財力投入是有所成效的；而城鄉(xiāng)間差異貢獻率的提高，則體現(xiàn)了基本公共服務支出向鄉(xiāng)村傾斜的結果，是現(xiàn)階段統(tǒng)籌財力“補短板”不可避免的現(xiàn)象。因為城鄉(xiāng)基本公共服務的基礎并不一致，即使是在城區(qū)內部和鄉(xiāng)村內部也有很大差異，缺口也各有不同，所以“補短板”過程中的財力投入不可能是均衡的。

2.從分項支出上看，教育、衛(wèi)生與健康、公共交通以及環(huán)境保護四個領域的支出呈現(xiàn)了差異擴大的現(xiàn)象。這種情形主要源于兩個方面的因素：一是由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，財力比較薄弱，韶關市原有的教育、衛(wèi)生與健康、公共交通、環(huán)境保護的公共服務水平不高，亟待加大投入，提高服務水平，但在財力有限的情況下資源配置很難實現(xiàn)均衡。二是就目前情況而言，韶關市在教育、衛(wèi)生與健康、公共交通、環(huán)境保護方面的城鄉(xiāng)差異比較其他領域更為懸殊，所以財力的傾斜投入在短時間內會表現(xiàn)得更加明顯。

3.從總體差異分解情況看，城鄉(xiāng)間的差異是教育支出、衛(wèi)生與健康支出、社會保障與就業(yè)支出、公共交通支出以及文化與體育支出總體差異的主導因素，而城區(qū)內部、鄉(xiāng)村內部的差異則是公共安全支出和環(huán)境保護支出總體差異的主導因素。根據(jù)內部差距的測算結果，發(fā)現(xiàn)各個區(qū)縣之間以及各個縣（市）之間在公共安全和環(huán)境保護領域的投入差異很大，這既與縣級財政的財力有關，也與各地的公共安全、環(huán)境保護基礎條件有關。

4.關于基本公共服務支出的實證結果表明，隨著《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》的頒布實施，韶關市積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，逐步加大了對基本公共服務的財力投入，財政資源逐漸偏向了鄉(xiāng)村地區(qū)，但是城鄉(xiāng)基本公共服務不均衡問題并沒有從根本上得到解決。據(jù)了解，由于財力所限，韶關市目前的基本公共服務水平還比較低，城鄉(xiāng)差異仍十分明顯，各個領域的均等化水平距離廣東省的要求還存在較大差距。

（二）加強韶關市基本公共服務投入的建議

1.補短板的同時也要注意保基本。目前，韶關市的基本公共服務水平有待提升，但由于財力所限，資金缺口較大，所以韶關市推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的側重點是補齊短板，比如加大對鄉(xiāng)村地區(qū)的投入，實際上就是補短板的具體舉措。但是，補短板的同時也不能忘記保基本，韶關市應繼續(xù)加大對現(xiàn)有民生領域的投入，要將更多的財政資金用于提供基本公共服務，并做好長期規(guī)劃，切實保障和改善民生。

2.繼續(xù)加大財政投入力度，優(yōu)化財政支出結構。針對城鄉(xiāng)基本公共服務不均衡的狀況，韶關市應繼續(xù)加大對基本公共服務的財政投入，并根據(jù)各領域的薄弱狀況優(yōu)化支出結構，使資金向薄弱環(huán)節(jié)傾斜，提升資金的投入效率。從短期看，加大對鄉(xiāng)村基本公共服務的投入力度，有利于補短板，矯正公共服務資源城鄉(xiāng)配置不均衡問題，因此財政投入還需繼續(xù)偏重于鄉(xiāng)村地區(qū)，以便進一步推動公共服務資源向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，提升鄉(xiāng)村基本公共服務的承載能力，切實保障城鄉(xiāng)居民能夠平等地獲得基本公共服務。

3.推動供給主體創(chuàng)新，形成多元供給格局。現(xiàn)階段韶關市的基本公共服務無論是供給主體還是供給方式都很單一，城鄉(xiāng)都是單一化的政府主導模式，缺少社會資本的介入，而僅靠政府部門單一量小的資金投入始終難以滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的基本公共服務需求，應該切實推動供給主體創(chuàng)新，鼓勵社會資本參與基本公共服務的供給。眾所周知，不同公共服務具有不同程度的非排他性和非競爭性，相當一部分的公共服務是可以由市場提供的。因此，提高基本公共服務供給水平，不能單純依賴政府資金的投入，還應該大力吸引社會資本以彌補政府供給的不足。當然，引入社會資本的同時，政府應對非政府供給主體的資源利用、供給保障、效益實現(xiàn)等實施全方位監(jiān)控，確保基本公共服務多元化供給模式的健康發(fā)展。