科研寬容制度改革法治化的困境及其破解之道

郭創拓

(華南理工大學 法學院，廣東廣州 510006)

引言

科學研究是對未知世界的探索過程，必然面臨著曲折與不可預期的結果，自然也會遭遇錯誤與失敗，在某種意義上，科學研究就是一個不斷糾錯學習的過程。(1)參見劉大椿：《科學的寬容和開放》，載《科學與社會》2017年第2期。為此，科學事業的發展進步有賴于一種寬容、開放的科研環境。但在我國科研管理實踐中，受制于傳統的權力本位理念與科研管制思維，對科研失敗容忍度極低，甚至不允許科研人員有犯錯誤的機會。(2)參見王珊：《引力波背后：基礎研究須“容錯”》，載《中國科學報》2015年2月10日。為此，營造“鼓勵探索、寬容失敗”的科研環境與氛圍，是激發科技創新活力的重要保障，尤其是在我國深化科技領域“放管服”改革的時代背景下，科研寬容制度越來越被賦予更多的時代使命。然而，檢視當前中央與地方各級政府的改革政策文件，科研寬容仍停留在政策宣示層面，(3)詳見《國務院關于全面加強基礎科學研究的若干意見》(國發〔2018〕4號)、《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發〔2014〕11號)、《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》(國發〔2014〕64號)等政策文件。且無論是學界還是實務界，均缺乏對科研寬容在理論解析與制度建構方面的深入研究，由此導致科研寬容在具體的科研實踐活動中無法充分發揮應有的作用。科研寬容作為一個關乎科研人員命運的核心問題，理應從法理層面深入探討。基于此，需運用法治思維與法治方式對科研寬容予以規范證成與法理檢視，找準我國當前在完善科研寬容機制過程中的問題所在，構建起既符合科研活動基本規律，又契合公共財政本質屬性的科研寬容機制，以期能夠健全科研寬容制度的規范依據并擴大其適用空間，實現科研寬容制度從“被動救火”到“積極防火”的轉變。

一、科研寬容的法理內涵

寬容是人類所應有的“符合人性善和自然規律的行為方式及其法律原則”，它使得“冷漠昏暗的法律世界真正得以看見耀眼的光芒”(4)[德]古斯塔夫·拉德布魯赫：《法哲學》，王樸譯，法律出版社2005年版，第176頁。。寬容本質上是一個宗教概念，用于宗教及意見自由之上，是對不同宗教信仰或不同想法的人或多或少非自愿地被當作是“錯誤”而加以容忍，原本與法律并無關聯。但隨著經濟社會的發展，寬容理念逐步進入法學領域，并為法律所確認，從“一種超法律價值或超法律原則變成人們可以依法訴求的一種權利”(5)陳根發：《寬容的權利》，載《法學研究》2009年第4期。。故而，深入剖析科研寬容的法律屬性與規范構成，是實現科研寬容制度改革法治化的理論基石。

(一)科研寬容的本質解讀

科學研究的靈感瞬間性、方式多樣性、路徑不確定等特征決定了科研人員無法事前精確預估科研活動的進程與結果，在科學研究中，失敗是一種常態，這是由知識的本質屬性決定的。因此，“科學是可以有錯誤的，因為科研人員是人，而人是會犯錯誤的，因此，錯誤是可以被原諒的”。(6)[英]波普爾：《科學知識進化論》，紀樹立譯，生活·讀書·新知三聯書店1987年版，作者前言，第2頁。但長期以來，由于科研寬容與科研失敗緊密相連，科研寬容被片面地認定為是對科研人員失敗或錯誤的“施恩”與“舍惠”，是被科研資助機關所壟斷的一種權力，由此導致無論是科研寬容的制度設計還是規范運行等都體現出鮮明的“權力面孔”，而科研人員始終處于被動、邊緣的地位，對科研寬容法律屬性認知的偏差，嚴重制約了該制度的適用范圍及其功能的發揮。

寬容的基礎是“人格平等和相互尊重，而不應被理解為強者對弱者的仁慈施舍”(7)萬俊人：《尋求普世倫理》，商務印書館2001年版，第508-509頁。，科研項目管理契約關系的本質屬性決定了科研資助機關與科研人員之間絕不是沖突與對立，而是一種合作共贏關系，體現為科研資助機關與科研人員之間的平等地位與相互尊重。“真正的寬容既不是恩賜，也不是隱忍退讓，而是一種個人和社會發展機會空間最大化的規則和制度”，(8)鄒吉忠：《競爭與寬容——兼論現代寬容的哲學基礎》，載《現代哲學》1998年第3期。正是基于科研資助機關與科研人員之間的互動、關聯以及相互作用和影響，才使得科研寬容與科研人員的基本權利保持了內在的一致性，(9)參見鄭智航、王剛義：《寬容意識與權利話語的邏輯轉向》，載《法制與社會發展》2009年第3期。甚至在某種程度上，可以認為科研寬容是科研人員的一項基本權利。(10)參見[美]史蒂夫·富勒：《科學的統治：開放社會的意識形態與未來》，劉鈍譯，上海科技教育出版社2004年版，第218-224頁。概言之，對于科研活動可能存在的偏差與失誤的寬容與諒解只是科研寬容的外在表現，其本質在于對科研人員科研權利的尊重與保護，對科研寬容法律屬性的認知亟需由傳統的科研資助機關的權力向科研人員的基本權利轉變。

(二)科研寬容的規范構成

“寬容是積極的行為，而不是單純消極地容忍與接受”“單純對錯誤的容忍，不是純正的寬容”。(11)[德]阿圖爾·考夫曼：《法律哲學(第二版)》，劉幸義等譯，法律出版社2012年版，第348、349頁。申言之，科研寬容不僅包含消極層面上對“失敗者”的容忍與接受，更包含積極層面上對不同見解的人的承認與尊重。具體而言，科研寬容以尊重和包容學術異見為前提，以維護科研人員自主性為核心，以規范科研容錯與糾錯為基礎，以優化科研評價為制度保障。

首先，對不同學術觀點的包容與尊重。寬容的目的“固然在于包容不同的意見或行為，更重要的是，包容、尊重表達不同意見的人，不能將違逆己意者，打壓貶抑為邊緣異類。”(12)李震山：《論寬容與憲法》，載劉幸義編：《多元價值、寬容與法律》，五南圖書出版股份有限公司2004年版，第408-409頁。《國務院辦公廳關于優化學術環境的指導意見》已明確提出要“鼓勵科技工作者打破定式思維和守成束縛，勇于提出新觀點、創立新學說”，部分地方政府的改革政策甚至明確提出要“建立顛覆性、變革性、非共識項目立項制度，包容和尊重學術異見”(13)詳見《廣東省人民政府關于加強基礎與應用基礎研究的若干意見》(粵府〔2018〕77號)、《青海省人民政府關于全面加強基礎科學研究的實施意見》(青政〔2019〕27號)。。只有為不同的學術觀點提供學術爭鳴的空間，賦予其存在的自由與權利，才能在科學研究中不斷地探知真理，推動科學的進步。

其次，對科研人員自主性的尊重與保護。一方面，對科研人員經費使用行為的認定應綜合考慮科研人員的行為動機、行為過程、行為結果、因果關系等關鍵要素，以及科研項目的性質、客觀因素等確立容錯免責主要判定指標與容錯免責界限。另一方面，要合理區分科研創新、探索性試驗中的無意過失與明知故犯、失職瀆職、謀取私利等違紀違法行為，對在科技體制改革和科技創新過程中出現的偏差失誤，只要不違反黨的紀律和國家法律法規，勤勉盡責、未謀私利，則不作負面評價，以真正體現出以科研人員為本的基本理念。

再次，對科研失敗的容忍與接受。雖然在科學研究過程中，失敗多于成功，但是“人們可以通過錯誤換取真理，并從錯誤與真理的沖突中產生出對真理更加清晰生動的認知”(14)[英]約翰·密爾：《論自由》，許寶骙譯，商務印書館2006年版，第20頁。。由此可知，“寬容本身并不是一個反對真理的拙劣決定，而是使真理最后成為可能”，也即“寬容對于真理并無危險，相反地，寬容可以促進真理”(15)[德]阿圖爾·考夫曼：《法律哲學(第二版)》，劉幸義等譯，法律出版社2012年版，第348、351頁。。科學研究無論成功與失敗都對以后的研究具有重要的借鑒意義，在一定程度上說沒有失敗的研究，為此，需要建立健全創新失敗項目價值挖掘機制，為科研寬容制度的規范運行提供良好的制度基礎。

最后，對科研項目評價的理性認知。科研項目評價是工具理性與價值理性的有機統一，應由傳統的合規性評價向合規律性評價轉變。(16)參見蔣悟真：《科研項目經費管理改革的法治化路徑》，載《中國法學》2020年第3期。為充分發揮科研評價過程中的寬容理念，一方面需發揮科研評價發現問題、解決問題的工具性價值；另一方面要通過轉化評價理念、合理設置評價指標體系、優化評價組織模式等，把科技人員從不合理的評價體制中解放出來，回歸科學研究和技術創新的本源。

二、科研寬容制度改革法治化的現實困境

雖然近年來黨中央、國務院出臺的一系列科研管理改革文件多次強調要構建鼓勵探索、寬容失敗的科研環境，地方各級政府也結合本地實踐進行了有益的探索，但受制于對科研寬容認知的偏差，科研寬容制度的規范構成與認定標準均存在一定的問題與障礙。

(一)科研寬容的構成方面：重容忍與接受而忽視尊重與保護

檢視當前的改革進程，無論是《科學技術進步法》還是近年來的經費治理改革文件，涉及科研寬容的內容仍主要局限于對科研項目失敗的容忍與糾錯。申言之，我國當前對科研寬容的認識仍局限于國家從科研項目治理層面，對于特定的科研違法、違規行為予以從輕、減輕甚至免除處罰的容忍，尚未上升到對科研人員科研權利的保護與尊重的高度。

雖然我國當前科研項目治理改革已體現出對科研人員權利的尊重與認可等寬容理念，并在制度設計上有所考量：如在項目評審方面，提出要“探索建立對重大原創性、顛覆性、交叉學科創新項目等的非常規評審機制”“建立既包容和支持‘非共識’創新項目又寬容和允許失敗的制度”(17)詳見中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》(中辦發〔2018〕37號)；《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發黑龍江省落實全國科技創新大會精神近期若干重點任務實施方案的通知》(黑政辦規〔2017〕16號)等文件。；在項目實施階段，最高人民檢察院發布的《關于充分發揮檢察職能依法保障和促進科技創新的意見》明確提出要“區分罪與非罪的界限”“探索失敗與騙取財政科研項目經費的界限”“為科技創新而突破現有制度與貪污、挪用財政科研項目經費的界限”等行為的區別，同時對于“在創新過程中發生輕微犯罪、過失犯罪但完成重大科研創新任務的，應當依法從寬處理”；在項目評價方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》已明確提出要“堅持分類評價”“形成適應創新驅動發展要求、符合科技創新規律、突出質量貢獻績效導向的分類評價體系”。但整體上，對科研人員權利尊重與保護的制度設計仍未脫離“權力本位”的傳統思維，且對于如何建構相關制度更是缺乏具體的規定，由此導致科研人員的基本權利尚無法得到全面的維護與保障。

(二)科研寬容的認定方面：實體性與程序性規定的缺失

科研寬容制度的規范、高效運行，離不開科學、合理的認定標準與程序，根據我國《科學技術進步法》第56條規定“原始記錄能夠證明承擔探索性強、風險高的科學技術研究開發項目的科學技術人員已經履行了勤勉盡責義務仍不能完成該項目的，給予寬容”，該條規定雖從國家立法層面奠定了科研寬容制度的法律基礎，但在具體的司法實踐中面臨認定標準不明與認定程序缺失等問題，且各地方政府出臺的相關改革文本之間存在明顯的同質性，由此導致該制度無法貫徹落實。

一是實體性要件的不足。“勤勉盡責”是科研人員的一項基本義務，同時也是認定科研寬容的重要標準。科研人員的勤勉盡責義務來源于科研人員的職業以及公共事務的特殊性，是一種法律責任與道德責任的統一體，(18)參見姜裕富：《行政問責制度的倫理基礎——公務員忠誠義務研究》，浙江大學出版社2013年版，第36頁。包含忠實義務和謹慎義務兩項基本內容，前者是指科研人員應以實現社會公共利益為目的，使用科研項目經費，盡責、誠實、正直辦事并為社會公眾謀取利益；后者則要求科研人員在支出與使用科研項目經費時，需竭盡所能地運用與其能力相匹配的注意義務與技能，做出專業化判斷。忠實義務和謹慎義務作為科研人員基本的行為準則，是促使科研人員能恪盡職守，弘揚科學精神的重要保證。但我國《科學技術進步法》和相關改革文件均未對“勤勉盡責”的具體標準及舉證責任作出明確界定，由此導致缺乏統一、科學的認定標準，一定程度上抑制了科研資助機關適用該制度的積極性與主動性。二是程序性要件的不足。科學、規范的科研寬容程序運行機制是實施容錯免責法治化的重要保障與依托，黨中央、國務院及地方各級政府出臺的科研經費管理政策文件缺乏對寬容程序的具體規定，部分地方政府雖已探索出臺關于科研失敗的容錯免責實施細則，并規定了基本的認定程序，但仍原則性較強，且位階不高。(19)如2018年10月15日武漢市科技成果轉化局印發的《武漢市科技成果轉化工作容錯免責實施細則(試行)》就專章規定了容錯免責的認定程序，并設定了提出申請、調查核實、審核認定以及結果反饋等流程。如何完善科研寬容制度的操作流程，細化科研寬容的申請、核查、認定、實施、答復等步驟和環節，保證程序公開、透明，是科研寬容制度規范化運行的又一大難題。

(三)科研寬容的評價方面：懲罰性過度而激勵性不足

科學研究的不確定性與科研人員理性認知的局限性決定了超出科研人員能力完成科研任務只能是科研人員的一種“愿望的道德”，科研人員在履行勤勉盡責義務的前提下仍無法實現科學研究目的，應予以寬容。接受法律制裁的前提是理性行為人能理解并尊重法律規則并對自己的行為負責，如果行為人沒有能力做出負責任的行為，那么法律的道德性就失去了存在的理由。科研寬容機制作為問責制度的重要補充，其目的在于紓解嚴密問責體制背景下科研人員積極作為的顧慮心理。(20)參見梅立潤：《容錯機制為何達不到預期效果：一個整體分析框架》，載《甘肅行政學院學報》2019年第1期。但是，“寬容，經常要付出一定的代價，因此，它在許多情況下是有界限的”。(21)陳根發：《寬容的法理》，知識產權出版社2008年版，第17頁。尤其是科研項目經費來源于公共財政資金，科學研究成果的公共物品屬性決定了“科學家必須對用于開展項目研究的公共資金的花費負有責任”。(22)[美]荷馬·A.尼爾、托賓·L.史密斯、珍妮弗·B.麥考密克：《超越斯普尼克：21世紀美國的科學政策》，樊春良、李思敏譯，北京大學出版社2017年版，第14頁。適當的寬容有利于科學技術的進步，但過度的寬容則損害科學研究的進程，同時也違背公平、責任等法律基本價值追求，甚至成為部分不法科研人員逃避法律責任的“避風港”。

由于我國當前的制度設計尚未合理區分科研寬容與問責之間的關系，科研寬容制度無法發揮激勵科研人員的應有功效。一方面科研問責的懲罰性過度，我國尚未出臺專門性的科研項目經費使用違法違規行為管理規定，而是準用《預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規，將科研人員的經費使用行為同預算行為混為一談，忽視了科研活動的本質屬性，由此導致科研人員成為貪污罪的高危人群；(23)參見何林璘：《判決書里的“科研經費”犯罪》，載《中國青年報》2017年7月20日。另一方面，科研容錯的激勵性不足，雖然近年來黨中央、國務院的經費治理改革文件要求堅持“激勵約束并重”的基本原則，從經費使用、人才評價、成果轉化等方面強化激勵機制，加大激勵力度，激發創新創造活力，(24)詳見中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》(廳字〔2016〕35號)；國務院辦公廳印發的《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發〔2018〕25號)；中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》(中辦發〔2018〕6號)等政策文件。但由于缺乏國家立法層面的確認與保障，相關改革的成效并不顯著。

三、科研寬容制度改革法治化的破解之道

科研寬容的制度構建需從法律層面進行重新審視、判斷與把握。為實現科研寬容制度的規范運行，為科研人員提供寬松的科研環境，需以法治化戰略為導向，將對科研人員權利的尊重與保護貫穿于科研項目申請、執行、結項以及評價全過程，實現科研寬容機制在理論研究與實踐操作層面的最優。

(一)項目申請階段：健全非共識項目評審機制

為提升科研資助的公正性與有效性，項目評審堅持“自主申請、平等競爭、同行評審、擇優支持”的基本原則。但在科學的前沿領域要達成共識絕非易事，同行評議的過程本質上是科學共同體尋求共識的過程，同行評議的共識性本質與前沿性科學研究的非共識性特征之間存在根本性的矛盾。故而，對于具有創新性、顛覆性的非共識類項目，由于其具有挑戰傳統研究范式的創新性、研究過程或結果的高度不確定性以及研究的高風險性等特征，在資助經費緊張、競爭激烈的情況下，難逃被“扼殺”的命運，(25)參見龔旭：《科學政策與同行評議》，浙江大學出版社2009年版，第235頁。且現行的科研項目評審實踐證明，“部分具有原創性、前沿性、不確定性和高風險性的科研項目，在以共識為基礎的常規評審中，往往難以得到較高的評價和共識結論”。(26)詳見科技部2019年7月6日發布的《對十三屆全國人大二次會議第2648號建議的答復》(國科建議資〔2019〕57號)和《關于政協十三屆全國委員會第二次會議第2447號(科學技術類140號)提案答復的函》(國科提案資〔2019〕第56號)。基于此，探索非共識類科研項目評審機制，在同行評議之外尋求有針對性的評審機制，彌補同行評議制度的不足，成為完善科研寬容制度的首要保證，同時也是各科技強國普遍的做法，如美國國家科學基金會在處理評審專家的意見時，若遇到評審專家對于項目創新性研究的可行性評判標準不一致，可以行使支持作出創新性研究資助建議的權限。除此之外，美國國家科學基金會也可以不通過同行評議方式，自行決定對小額探索性研究項目、快速反應研究基金、探索性早期概念研究項目進行資助，同行評議意見僅作為資助的參考。(27)參見龔旭：《科學政策與同行評議：中美科學制度與政策比較研究》，浙江大學出版社2009年版，第240-241頁。

在我國當前的項目評審實踐中，無論是中央還是地方政府均進行了有益的探索與嘗試，如2020年1月21日，科技部、發展改革委、教育部、中科院、自然科學基金委印發的《加強“從0到1”基礎研究工作方案》(國科發基〔2020〕46號)提出要“為原創項目開辟單獨渠道，采取專家或項目主任署名推薦、不設時間窗口接收申請，探索實施非常規評審和決策模式，著重關注研究的原始創新性，弱化對項目前期工作基礎、可行性等要求，優化完善非共識項目的實施機制”。中關村國家自主創新示范區領導小組印發的《中關村國家自主創新示范區創新引領高質量發展行動計劃(2018-2022年)》(中示區組發〔2018〕4號)也提出要“組建顛覆性技術創新專家評審委員會，建立敢于冒險、寬容失敗的非共識項目篩選機制和分階段支持機制”。為鞏固和保障非共識類項目評審改革成果，有必要在《科學技術進步法》中增加非共識類項目評審的相關條款，為當前改革提供法律依據的同時，鞏固和完善改革成果。

(二)項目執行階段：保障科研人員自主性

科學研究充滿了不確定性，“搞科學的人決不可能游離于不確定性之外”(28)[美]亨利·N·波拉克：《不確定的科學與不確定的世界》，李萍萍譯，世紀出版集團、上海科技教育出版社2005年版，第6頁。，而根據我國當前科研管理政策，科研人員應嚴格執行經費資助機關審批的項目預算，如需調整，應按規定報批，不得私自調整。故而，科學研究的不確定性與科研項目經費管理制度剛性之間的矛盾，導致科研人員違法違規使用項目經費的現象不斷發生，同時，在我國當前的經費監督管理中存在過度刑法化的趨勢，雖在一定程度上打擊了經費使用違法犯罪行為，維護了經費管理秩序，但同時也極大地壓縮了本就十分有限的科研人員權利空間。為完善項目執行寬容制度，應合理區分因科技創新行為與科研違法犯罪行為的區別，為科研人員的經費使用行為保駕護航。

1.完善經費使用負面清單制。科學研究要寬容失敗，但也要拒絕科研不端，為充分發揮科研人員的積極性，減少不必要的制度“束縛”，可改變我國當前通過明示科研人員經費使用界限的方式，采用負面清單的形式，詳細列出不得適用科研寬容的經費使用行為，而對于清單之外的行為，科研人員可以根據科研活動的需要自主把握。雖然《科技進步法》第55條規定了科研人員在科研活動中不得“弄虛作假”“參加迷信活動”等，其本質就是為科研寬容行為劃定明確的界限，但該條規定適用的范圍仍過于狹窄。在地方政府的改革實踐中，如廣州市政府2019年3月5日出臺的《廣州市合作共建新型研發機構經費使用“負面清單”(2019年版)》中明確規定了“普遍性禁止原則”，即設定禁止經費使用的條件，該制度可供借鑒。基于此，為完善科研項目實施階段的寬容制度，提升科研人員的行為預期，應根據不同項目類型，編列科學的負面清單，并以績效為導向，對清單進行定期的評估、調整與更新，為科研人員的經費使用行為劃定“紅線”，同時賦予科研人員充分的自主空間。(29)參見胡明：《科研項目經費預算改革的困境及其法治出路》，載《政治與法律》2019年第9期。

2.多元化法律責任體系。科研管理不能等同于行政管理，要尊重其自身規律，一般公共預算的法律責任以行政責任與刑事責任為主，而科研項目經費使用既要強調其公共財政屬性，又要注重維護科研人員的合法權益，甚至于在公共財產權與科研自由發生沖突時，科研自由具有法律保護的優先性。(30)參見姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學視域的思考》，載《中國法學》2017年第1期。基于此，為體現科研管理的寬容理念，需構建多元化、多維度的法律責任體系。(31)參見蔣悟真：《科研管理政策改革釋放的法治信號解讀——以〈關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知〉為例》，載《法學》2018年第10期。一是明晰科研人員違法違規使用科研項目經費的法律責任，“刑法的謙抑性決定了刑法不宜成為規制科技創新的前置法”(32)王雅佳：《科技創新風險的刑法規制：實踐、理念與范式》，載《科學學研究》2020年第1期。，而應以民事與行政責任為主。二是責任承擔方式應多元化，科研人員違法、違規使用科研項目經費的主要目的在于獲取經濟利益，為此，需強化對此類行為的經濟問責，增加其違法成本，在減少此類行為發生的同時，對社會公共利益予以補償。(33)參見朱大旗：《邁向公共財政：〈預算法修正案(二次審議稿)〉之評議》，載《中國法學》2013年第5期。為此，在傳統的警告、責令改正、通報批評等基礎上，適當增加支付違約金、賠償金等經濟賠償或補償責任。

(三)項目結項階段：強化結項評審的契約精神

隨著我國科研項目經費管理體制機制改革的不斷深入，科研項目治理由傳統的“權力之治”向“合同之治”轉變，(34)參見[美]菲利普·庫珀：《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰與機遇》，竺乾威、盧毅、陳卓霞譯，復旦大學出版社2007年版，第18頁。《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發〔2018〕25號)更是明確提出要“強化契約精神，嚴格按照任務書的約定逐項考核結果指標完成情況，對績效目標實現程度作出明確結論”。基于此，通過合同明確約定雙方當事人的權利義務，是落實科研寬容制度的有效途徑。

1.明確科研寬容的認定標準。“通過合同治理背后的理念是，形式協議使得所要求的履行標準和可接受的成本水平變得明晰，從而履行能夠被監督，并且可以要求那些造成違約的人承擔責任”。(35)[英]休·柯林斯：《規制合同》，郭小莉譯，中國人民大學出版社2014年版，第332頁。概言之，科研項目合同公私法融合的法律屬性決定了對于科研寬容的認定既要關注是否違反經費管理法律法規的強制性規定，更要強化科研管理的契約精神，從科研項目合同的履行情況確定是否予以寬容或免責，如果科研人員“盡其固有的義務”并“本其良心上的信念”而行動，按照科研項目合同約定，完成科研任務，就應該得到寬容。(36)參見[英]約翰·密爾：《論自由》，許寶骙譯，商務印書館2006年版，第21-22頁。在當前的改革實踐中，部分地區已采用是否履行科研項目合同來替代傳統的是否履行勤勉盡責義務作為認定標準，如《上海市推進科技創新中心建設條例》第58條規定：“本市有關單位和個人承擔探索性強、不確定性高的科技計劃項目，未能形成預期科技成果，但已嚴格履行科研項目合同，未違反誠信要求的，不作負面評價，依法免除相關責任”。在該模式中，以是否履行科研項目合同約定為判斷標準，不僅有利于解決科研寬容認定的難題，同時也為科研人員提供了明確的行為預期，有利于提升科研人員的積極性。

2.建立科研寬容監督機制。科研人員是否履行勤勉盡責義務需要由專業人士尤其是科研共同體的認定，但我國目前尚未出臺專門的規制科研寬容認定的管理政策，由此導致科研失敗的認定具有一定的隨意性，既不利于履行公共財政受托責任，同時也有損科研活動的公平性。基于此，建立健全科研項目結項寬容監督機制，確保科學共同體合理認定科研失敗，做到“寬容而不縱容”，確保科研寬容體制規范高效運行。

(四)項目評價階段：注重科研寬容的責效統一

“科研評價雖以科研成果或科研的表現為基礎，但評價的結果必須與科學的本質規定性相一致”。(37)朱軍文、劉念才：《科研評價目的與方法的適切性研究》，載《北京大學教育評論》2012年第3期。由于科學研究具有明顯的成果滯后性、不確定性、考量標準難以確定等特性，僅僅依靠結果導向的科研評價指標無法發揮應有的作用。為此，建立責效統一的科研項目評價制度，是科研寬容制度規范運行的制度保障。

1.提升科研失敗容忍度。科學研究是一種充滿風險的事業，政府的科研資助在一定程度上是一種風險投資，由于不能確切預知單個項目的風險，投資者建立一種投資組合，從成功的高風險投資中獲得收益，以降低總投資風險。(38)參見[美]David H.Guston，Daniel Sarewitz：《塑造科學與技術政策：新生代的研究》，李正風等譯，北京大學出版社2011年版，第27頁。李克強總理也提出要探索把“杰青”基金當作國家“風投基金”來使用，既促進創新，又寬容失敗，激勵更多科技人員特別是青年人才勇闖科研“無人區”。(39)參見《李克強：要像管理“風投”一樣管理科研項目》，中華人民共和國中央人民政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/04/content_5427202.htm，2020年6月11日訪問。為此，對科研項目的評價不能以是否研究成功作為唯一標準與追責依據，對于失敗的科研項目，同樣可以挖掘其研究價值。(40)如《江蘇省政府投資基金管理辦法》(蘇財基金〔2019〕4號)第44條規定：基金投資營運遵循市場規律，合理容忍正常的投資風險，不將正常投資風險作為追責依據。基于此，應適當提高投資風險容忍度，根據科研項目風險的不同，設置不同級別或比例的失敗容忍度。如根據《安徽省人民政府辦公廳關于印發安徽省聚焦創新驅動引領發展打造省股權托管交易中心科創板實施方案的通知》(皖政辦〔2019〕10號)的規定，對于省級種子投資基金、省級風險投資基金及省科技成果轉化引導基金投資于省股權托管交易中心科創板掛牌的企業，分別給予50%、30%、40%的投資失敗容忍度。除此之外，《武漢市工業發展投資基金管理辦法(試行)》(武政規〔2019〕18號)第30條同樣規定：“在加強工業基金風險防范的同時，鼓勵創新、寬容失敗，建立容錯機制，適當提升資本回報容忍度”。可以借鑒此類規定，對于不同的項目類型采取不同的容錯方式，對于基礎類、原創類、顛覆類等科研項目予以較大的失敗容忍度，而對于應用類、成果轉化類等項目則應予以較低的容忍度。

2.弱化科研失敗對科研人員的影響。根據我國當前科研管理制度，科研人員逾期未能結項的，按照撤項處理，須由項目依托單位負責追回已撥付經費，且項目負責人在一定期限內被取消申報同類項目的資格，該制度雖有利于優化科研管理，提升經費使用績效，但缺乏對創新性、顛覆性等項目的適用除外規定。雖然近年來的科研管理改革政策文件提出對已履行科研盡責義務，對于因不可抗力或科研不確定性未能實現預期研究目標的項目承擔單位和負責人予以免責，且合理合規的已支出資金不予追繳、不影響其繼續承擔科研項目，甚至不作負面評價、不影響評先評優、不影響政績考核等，(41)詳見青海省科技廳等部門《關于青海省深化科技領域“放管服”改革二十條(暫行)》(青政辦〔2018〕155號)、河北省委辦公廳、河北省政府辦公廳印發的《關于印發〈深入貫徹分類推進人才評價機制改革工作六個領域實施意見〉的通知》(冀辦發〔2018〕32號)、《山西省政府投資基金管理暫行辦法》(晉政辦發〔2017〕49號)等相關規定。但這些規定尚未能形成系統化、規范化的制度約束。為切實解決科研人員的掣肘之感、后顧之憂，一方面要通過立法明確規定對于經科研寬容認定的項目，不得影響科技人員所承擔科研開發項目的結題，不得追回已經使用的課題資金，也不影響之后的課題申報等；另一方面要探索建立健全創新失敗項目價值挖掘機制，在資金以及制度安排等方面為不斷試錯探求真理的過程創造條件，以保障項目的重啟與后續研究。(42)參見胡璇子：《容錯糾錯，對科技創新意味著什么》，載《中國科學報》2017年3月14日。

3.與審計等制度的銜接。當前，我國科研項目經費審計的制度設計是“以公共財政經費的撥付與成果驗收為核心內容”(43)趙超：《科研審計、雙重失卻與中國社會情境中的學術治理》，載《科學與社會》2015年第3期。，準用行政預算的監督程序與規則，由此導致對于科研經費使用的審計、考核過于嚴苛，迫使科研資助機關不敢輕易做出對科研人員科研失敗行為的寬容決定。基于此，建立符合科學研究基本規律與財政管理規則的科研經費審計制度，真正理解和包容科學研究的不確定性、易錯性，寬容科研失敗，是完善科研容錯機制的制度保證。

結語

科學研究的不確定性以及科研人員的有限理性等決定了科研寬容是激發科技創新活力、建設創新型國家的重要制度保障。在我國當前深化科技領域“放管服”改革的時代背景下，欲實現科研寬容制度的法治化建設，亟需轉變傳統的“權力本位”的科研管理理念，回歸科研人員權利的基點，以尊重和維護科研人員權利為基礎，將科研寬容理念融入到科研項目申請、實施、結項以及評價的全過程，并通過建立健全科研寬容的實體與程序性機制，實現科研寬容制度由政策宣示層面向科研實踐轉變。

科研寬容制度的貫徹落實是一項系統性工程，需要科研資助機關、科研共同體、科研人員以及社會公眾對于科研寬容精神的精準認知與理解，對于科研活動中可能出現的偏差、失誤以及錯誤給予諒解、包容與接納，對科研人員權利予以尊重與保護。概言之，科研寬容機制的正常運行需要有一定的社會基礎與空間，而全社會科研寬容理念、容錯文化以及容忍義務的價值預設、規范構建以及社會氛圍的培育無疑是前提條件。(44)參見胡杰：《容錯糾錯機制的法理意蘊》，載《法學》2017年第3期。除此之外，為實現科研項目管理容錯與追責的平衡，還需建立健全科研風險立項控制、項目實施控制以及結項控制等全過程風險控制機制，在寬容科研失敗的同時，最大程度地降低科研失敗給社會公共利益帶來的損害，實現科研人員個人權利與社會公共利益的有機統一。