科研權利視閾下的科研經費使用制度變革

豐 霏

(南京師范大學 法學院，江蘇南京 210023)

經過70年的發展，我國科技人力資源、全社會研究與試驗發展(R&D)人員總量達到8705萬人。2017年，我國R&D人員總量達到621.4萬人全時當量，連續五年穩居世界第一，(1)參見《中國科技人才發展報告(2018)》，中國科技統計網，http://www.sts.org.cn/Page/Content/Content?ktype=4&ksubtype=1&pid=24&tid=88&kid=2508&pagetype=1&istop=[IsShow]，2019年7月15日訪問。R&D經費總量達到17606.1億元，僅次于美國居世界第2位。(2)參見《我國R&D經費投入特征分析》，中國科技統計網，http://www.sts.org.cn/Page/Content/Content?ktype=4&ksubtype=1&pid=24&tid=89&kid=2055&pagetype=1&istop=[IsShow]，2019年7月15日訪問。人才資源總量和經費投入總額的持續增長為中國的科技、經濟、文化和社會繁榮發展帶來了生生動力，經濟和社會繁榮也為科研人員帶來了經濟收入的持續增長。然而，據2018年《第四次全國科技工作者狀況調查報告》顯示，在過去幾年中，科研人員收入持續增加但收入滿意度持續下降；同時，“近三年承擔研究開發活動的人員比例和項目資源與同期相比有所下降。”究其緣由，“63.4%的科研人員認為項目預算執行時不能根據科研實際需要自主調劑、62.8%的人認為項目經費報銷程序繁雜、超過一半的人認為疲于應付經費審計等新問題突顯。”(3)參見《第四次全國科技工作者狀況調查報告》，科學網，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2018/10/419133.shtm?id=419133，2019年7月15日訪問。當我們重新審視科研活力與創新熱情何以被本應發揮服務功能和激勵作用的科研經費使用制度所掣肘，逐漸形成了以保護科研人員基本權利為主線的科研管理“放管服”改革思路。恰如“掣肘高校科研人員的往往是一些‘雞毛蒜皮’的事”(4)佘穎：《讓科研人員放開手腳搞科研》，載《經濟日報》2019年5月31日。一樣，科研權利保護的“細枝末節”是科研經費使用制度設計成敗的關鍵。

一、科研治理模式的權利型轉向

當前我國科研管理制度改革的種種措施展示出了“希冀跳出傳統科研管制思維向尊重科研權利的進路轉變”(5)蔣悟真：《科研管理政策改革釋放的法治信號解讀——以〈關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知〉為例》，載《法學》2018年第10期。的目標與旨向。然而，作為改革轉向目標的科研權利既是突破制度革新困局的抓手，也常常是制造制度選擇難題的推手。

(一)科研權利的現實指向

盡管也只是近些年來科研權利的提法才開始被不斷熱論，但究其本真，科研權利并不是當前權利新興時代的新鮮事物。不論是追溯古希臘、古羅馬時期的思想自由，或是遙想西歐中世紀的大學自治、學術自由，還是回顧1850年普魯士憲法中的“學術研究自由權”，抑或是索閱我國現行憲法中的“進行科學研究的自由”，經法律確認的以科研自由為核心內容的科研權利即便沒有千年的傳承，也至少有百年的積淀和幾十年的法典復述。

并且，從我國科研管理制度的發展過程來看，在過去的以行政主導的權力管理體制下，權力型科研管理模式下并沒有全然忽視對科研工作者權利的確認和保護。對此，不僅可以從憲法中找到依據，并且在諸如科研經費“包干制”、直接經費與間接經費區分制等一系列政策實踐中也可發現印證。反過來說，如果忽視或侵害科研機構與科研工作者的權利，我國也絕不可能收獲幾十年持久的科研活力和趕超先進的豐碩成果。新中國成立70年來科技創新發展的成就離不開過去的以行政主導為驅力的權力型科研管理模式，因此，盡管推進科研治理體制從權力型模式轉向權利型模式是一種趨勢，但是并不意味著要對權力型治理模式的完全否定，也不意味著在權力型治理模式下就不曾講求和尊重科研權利，更不意味著權利型治理模式就不為行政權力留有余地。在全球范圍內對研究資源日益激烈的競爭態勢下，西方國家尚在尋求科學研究領域中更大的戰略領導權，(6)參見Marianne Ekman，Monica Lindgren，Johann Packendorff: Universities need leadership，academics need management: discursive tensions and voids in the deregulation of Swedish higher education legislation，Higher Education，February 2018，Volume 75，Issue 2，pp.299-321.我們提倡權利型科研治理模式，當然也并非要全然否定權力型科研治理模式中的合理方式。因此可以說，當下所倡導的科研治理模式變革實質上是一個關于“何者本位”的問題，是一個從“科研權力本位”向“科研權利本位”的轉向。

從法治理念和法理共識上來說，這種“科研權力本位”轉向“科研權利本位”的變革并不讓人意外，如果將其視為40年前“權利本位論”的個案推進或是“控權論”與“平衡論”的實踐應用，甚至在理論進路上會顯得缺乏新意。其實，在作者看來，借助權力與權利的理論脈絡來論證以科研權利重塑科研管理體制的合理性只是從理論上進行了必要性解釋，但卻未能在現實上進行真切的充分性論述。可以說，當下中國科研活動治理模式之所以應當并在事實上漸進從權力型轉向權利型，背后真正的驅力并非來自于權利理論的拓展，而是真切地源于中國當下科研實踐的現實。

首先，龐大并快速擴大的科研工作隊伍形成了權利吁求的主體力量，呼吁由權力型向權利型治理模式的轉變。新中國成立伊始，科研機構不過30多個、科研人員不足500人；經過近20年的發展，時至20世紀60年代中期科研機構也才增加到1700多個、科研人員增加到12萬人；(7)參見《科技發展大跨越 創新引領譜新篇——新中國成立70周年經濟社會發展成就系列報告之七》，國家統計局網，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201907/t20190723_1680979.html，2019年7月30日訪問。而時至2018年我國科研工作人員達8705萬人。迅速增長的科研人員數量，擴充了科研權利訴求的群體規模，為把科研權利看作為公民基本權利提供了主體基礎，倒逼科研管理體制不得不改變“見物不見人”的舊有做派，開始以制度化的方式認真對待科研人員的科研權利。

其次，持續增加的科研經費投入使得權力型治理“末端乏力”。2017年國家財政科技撥款為8383.6億元，是1980年的130倍，1981-2017年年均增長14.1%。(8)同③。經費的加速投入與行政管理部門的機構擴充與人員補給形成了反差。據作者調查，以某高校經費收入為例，2008年收入20.38億元、2009年32.50億元、2011年46.14億元、2014年50.89億元、2017年63.51億元，與逐年增加的經費收入不同，財務管理工作人員增加并不明顯，甚至還由于編制凍結與法定休假增多致使相關財務工作困難顯著增強。因此，科研經費管理與使用上的簡政放權本身也由巨大的經費管理體量所致。

再次，科研工作內容的多元化分散化突破了科研計劃制的舊傳統，不僅強化了科研自主，也使得管制性的科研治理方式在邏輯上顯得不暢。在我國科技發展起步時期，科研工作主要表現為完成國家重大計劃與各類項目的科研需要，科研經費使用情況自然應當謹遵需求方的管理要求。而在當前科技創新發展、全面發展的情勢下，盡管政府仍持有定向的科研需求和選題指南，但為了促進創新，政府不斷積極鼓勵科研人員和機構自主確定科研課題，或采用后期資助的方式鼓勵自主科研。如此一來，既然科研選題源于自主，科研技術路線也就不再是被管理和約束的內容，相應的科研過程中的經費使用自然也應當獲得自主權。因此，科研權利的內容在現實中得到了不斷地豐富，并成為了呼吁科研治理體制從權力型向權利型轉變的重要支點。

概而言之，科研權利之所以能夠并應當成為撬動科研治理模式變革的中心支點，推進科研治理模式從權力型轉向權利型，其中緣故既基于我國科技發展的歷史進程，也基于當前科研隊伍與經費的龐大體量，還基于科研創新的基本規律，并且關鍵在于符合“從國情出發、從實際出發”(9)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日。的治理現代化方向。

(二)科研權利的兩種導向

以科研權利導引科研治理模式轉向，自然應當以科研權利的內容為抓手推進科研治理現代化、科學化、法治化。就科研權利的屬性和內容而言，學界多有論述，并展現在對學術自由權、科研自由等概念的討論之中。例如在觀念上認為，“學術自由意味著個人研究者在不受經濟、社會或制度壓力的情況下追求研究理想的自由。”(10)Butler，Petra and Mulgan，Roderick：Can Academic Freedom Survive Performance Based Research Funding?，(2013)44 VUWLR，p.503.或者在制度上，從我國《憲法》第47條出發，闡發學術自由作為消極權利與積極權利的不同面向，(11)參見湛中樂、黃宇驍：《再論學術自由：規范依據、消極權利與積極義務》，載《法制與社會發展》2017年第4期；湛中樂、黃宇驍：《國家科研經費制度的憲法學釋義》，載《政治與法律》2019年第9期。并強調科研權利不僅是一種消極性權利，更是一種積極性權利，是“請求國家予以給付或作為的請求權”，(12)參見蔣悟真：《縱向科研項目經費管理的法律治理》，載《法商研究》2018年第5期。同時認為，科研權利不僅是自由權，也是社會權，“即不僅是一種免于國家干預的防御權，而且需要國家以其積極義務的履行來保障這一權利的實現”(13)姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學視域的思考》，載《中國法學》2017年第1期。，包括“要求國家對公共政策、法律等關系國民生活的重要課題、關系科學文化發展的基礎研究項目等提供適當物質資源保障的權利”。(14)謝海定：《作為法律權利的學術自由權》，載《中國法學》2005年第6期。根據科研權利的屬性特征，有學者指出，科研權利的體系包括自由權和科研成果收益權、獲得幫助的權利以及發展權。(15)參見周海源：《從政府職責到科研權利：科技法虛置化的成因與出路》，載《華中科技大學學報(社會科學版)》2016年第6期。還有學者指出科研權利具體包括“科研經費自主權、科研勞動報酬權、科研產出獎勵權、科研成果共享權。”(16)蔣悟真、郭創拓：《邁向科研自由的科研經費治理入法問題探討》，載《政法論叢》2018年第4期。另有學者還認為，科研權利包括：“獲得物質幫助法定保障的權利，平等獲取公共科研資源的權利，獲得專業、公正評價的權利，自由選擇的權利。”(17)秦前紅、陶軍：《學術視域中的國家科研資助——以人文社會科學資助為主的考察》，載《現代法學》2017年第5期。盡管在對科研權利具體內容的表述上有所差異，但是基本的認識進路都來源于對科研權利屬性的統一認識，即從消極權利的屬性來看，科研權利應當免受公權力的干預；從積極權利的屬性來看，科研權利應當獲得公權力的支持和保障。因此，在很多學者看來，以科研權利推進科研管理制度變革的進路就是克制科研過程中的公權力介入，并同時要求公權力提供相應的科研投入與保障。

然而，在對科研權利的二元屬性認識中，卻存在著某種內在的緊張關系：“既排斥公權力的介入”與“又需要公權力的參與”自相矛盾，“沒有外部幫助無法開展科研活動”與“要求外部不干預科研活動的自由”之間充滿張力。(18)參見湛中樂、黃宇驍：《國家科研經費制度的憲法學釋義》，載《政治與法律》2019年第9期。在這種緊張關系下同時產生了科研投入與需求的不平衡不充分的現實矛盾：基于科研資源的有限性，公權力的支持和保障的范圍必將是有限的，這種有限性不僅與科研權利的基本性和普遍性不相匹配，并且與科學研究的無限性和創新可能性也不相匹配。換句話說，經費資助制度將影響知識生產的過程和內容，(19)參見Kaare Aagaard: The Evolution of a National Research Funding System: Transformative Change Through Layering and Displacement，Minerva，September 2017，Volume 55，Issue 3，p.297.在科研資源有限的條件中，公權力對甲的科研權利的支持與保障往往不得不以犧牲對乙的支持為代價，而這種代價不僅直接損害了乙的潛在利益，也可能影響科學研究與發展的進程，從而損害科技發展利益，最終違背了科研管理與經費投入的初衷。

從理論和邏輯的自洽性出發，為了緩和這種緊張關系，以科研權利為中心的科研治理模式將會有以下兩種可供選擇的進路導向。其一，消極權利型治理模式。以科研權利中的消極方面為中心，盡可能避免公權力介入與支持，最大程度地減少由于公權力保障不均帶來的權利保障不公，鼓勵借助社會資源和市場力量支持科學研究，利用私法規則治理科研活動。在消極權利型治理模式下，國家投入將逐步放緩并在投入占比上逐漸讓位于市場投入，并且對包括科研經費在內的所有科研資源都將采用最為寬松的監管策略。其二，積極權利型治理模式。以科研權利中的積極方面為中心，不斷擴大公權力的支持力度，持續增加科研經費投入，最大程度地滿足絕大多數科研工作者的科研需求。在積極權利型治理模式下，對科研經費等科研資源的治理可以采取剛性監管方式或柔性監管方式，兩種方式都能找到合理的依據。一是，出于在形式上平等對待所有科研經費使用者，對科研經費的剛性監管意味著加強科研經費使用的過程性管理，規定統一的經費使用方式與尺度。二是，出于在實質上平等對待所有科研經費使用者，對科研經費的柔性監管采用合同約定的方式，根據每個研究者單獨擬定經費使用協議，將作為公民基本權利的科研權利轉化成合同上的科研權利加以保護和規制。

以上兩種模式雖然同出于科研權利的基本立場，但是在治理策略上有著明顯不同的風格，并依賴于不同的經濟社會土壤。基于我國既有的國家科研投入體量和社會治理的基本體制，積極權利型治理模式是我國所依賴的治理路徑。當前我國科研經費管理制度變革的實踐基點源自于“科研經費是一種積極作為”，而變革的理論基點也源自于科研權利作為積極權利的意涵。然而，由于監管體量的龐大，積極權利型治理模式中剛性監管方式已然不堪重負且在當下廣受詬病。于是，相對寬松的柔性監管方式成為了科研權利主導下中國科研管理體制變革的最優進路。為此，也有學者明確提出，“在我國，只有將項目合同納入私法契約，才能夠真正給予研究者自由的空間，實現科技創新管理制度的突破。”(20)譚啟平、朱濤：《論國家科技計劃項目合同的私法屬性及制度構建》，載《現代法學》2013年第2期。這種既強調保障積極權利又采取柔性監管方式的策略組合，不僅在理論上彌合了科研權利的積極方面和消極方面之間的緊張關系；也在實踐中緩和了科研權利不平衡不充分的現實矛盾，為以有限的科研資源實現相對平衡充分的科研分配贏得了制度空間。

二、科研經費管理的機制重述

“從行政管制模式向法律治理模式轉型，是廣大科研人員的急切呼聲，亦是當下科研政策改革思維的變動方向”。(21)蔣悟真：《縱向科研項目經費管理的法律治理》，載《法商研究》2018年第5期。科研權利的提出不僅為科研治理模式提供了基本進路，也為推進科研經費管理制度革新提供了改革的基本立場和策略選擇的基本角度。

(一)科研信任的制度設計基石

科研信任是指對科研主體的道德操守與行為方式、自律機制與守法品行的預測、認同與信賴。科研信任是科研權利的題中之義，也是減少科研監管成本的必要機制。科研信任作為科研經費管理制度的機制設計基石，總是以對“科研相關主體”的人性判斷與行為預測為出發點的。有學者指出，現有科研管理制度實踐中的諸多問題，根源往往不在于財務管理環節，而“在于制度體系對科研人員作為‘人’的基本判斷”，唯有在觀念層面，“確立對科研人員的基本信任”，改變管理觀念和管理措施，才能解決這些制度實踐問題。(22)參見王守軍：《從“放管服”改革看我國科研經費管理政策變化》，載《中國高校科技》2019年第5期。但是，對于怎么進行制度設計才是真正堅持科研信任的立場，目前卻并沒有清晰的闡述，以至于讓人疑惑以“理性經濟人”的視角是否也是一種科研信任。正是基于這樣的困惑，有學者指出：“科研資助的制度設計對‘道德人’期望過高”、“科研工作中并不存在天生善良的‘道德人’，科研工作者還是標準的‘自利經濟人’，‘套利行為’隨處可見，使得課題經費被肆意浪費甚至揮霍。”(23)尚虎平、葉杰、趙盼盼：《我國科學研究中的公共財政效率：低效與浪費——來自國家自然科學基金、社會科學基金項目產出的證據》，載《科學學研究》2012年第10期。其實，這種看法的邏輯并無不妥，現有制度往往也是以對“經濟人”的不信任為基礎開展機制設計的。但是，這種“懷疑論”的立場并不符合科研權利話語下對科研信任的理解。在科研權利的語境下，科研信任并不是科研管理方基于應然與道義層面而做出的對科研主體的行為預測與期待，而是基于科研主體在科研活動中的實際情況而做出的對其行為過程的一般認同與概括認可。

信任來源于信息溝通，是相互的、可傳遞的。因此，以科研信任為基礎的制度設計本身應當倡導科研管理者與科研工作者之間建立直接的信任關系。一方面，以科研信任為基石的制度設計應當盡可能地在科研管理者和科研工作者之間建立起通暢的信息溝通與交流機制。“科研項目經費治理立法應從傳統的主客體關系模式立法轉變為主體間性關系模式立法，從而使多元治理主體在交往理性下發揮各自的能動性，實現多元主體間的互動、權利(力)配置的平衡以及良性科研項目經費治理秩序的維護。”(24)蔣悟真：《科研項目經費規范化治理的法理元素考察》，載《政治與法律》2019年第9期。這樣不僅能夠有助于以科研工作者的工作實際為出發點構建具有可操作性的管理機制，同時有助于及時化解彼此之間因政策解讀、制度實踐等信息不均造成的制度困難。另一方面，科研信任的基本邏輯應貫穿在科研管理的體系與結構之中。由于龐大的科研項目體量，在科研管理的過程中，國家職權部門往往需要借助其他組織代理部分管理職能，由此在科研管理過程中形成了“科研管理機關-科研依托單位-科研人員”的管理鏈條。在實踐中，處于中間位置的依托單位既是科研管理機關行使相應職權的代理部門，同時也是科研人員借以維護權利、成就自身的集體組織。然而，作為公權力機關代理人的科研依托單位一旦遭遇“委托-代理”鏈條中的信任危機，便會將其轉嫁于科研人員，導致公權力機關和科研單位對科研人員的不信任。要扭轉這種不信任的局面，應當首先摒棄科研管理機關對依托單位的不信任，同時，在信息技術條件的支撐下，盡可能地減少中間職權代理部門與環節，縮短管理機關與科研人員之間的信任鏈條。如此，不僅有助于保護三方的信任關系，同時也有助于使科研單位向其學術組織的本真回歸，有利于維護學術秩序和三方各自的利益。

同時，信任來源于對利益的相互尊重。科研信任意味著應當承認科研工作者在科研活動中存在機構利益和個人利益，并且避免將這種機構利益與個人利益簡單地化約成“私利”。要正面看待科研活動實踐，將科研活動看成是科研機構和科研人員有計劃地“經營活動”，有條件地滿足科研機構與科研人員在科研活動中對“剩余控制權”和“剩余索取權”(25)剩余控制權是指在合同不完備情況下一方享有對合同約定范圍之外資產使用權；剩余索取權是指在總體收入扣除固定合同支出后剩余資產的要求權。關于科研合同中剩余控制權和剩余索取權的情形解析，可以參見董陽、陳銳：《財政性科研經費性質及其監管機制研究》，經濟管理出版社2019年版，第77-101頁。的需要。

(二)激勵助強與平等扶助的共同兼顧原則

與科研需求相比，科研經費總是有限的。因此，如何配置有限的科研經費從而實現科研效益的最大化，是科研經費管理制度首要考慮的方面。在通常的觀點看來，“面對有限的科研經費，競爭成為了國家在不同科研工作者間分配有限科研經費的有效手段”。(26)蔣悟真、郭創拓：《邁向科研自由的科研經費治理入法問題探討》，載《政法論叢》2018年第4期。并認為“國家科研資助是一種幫助和獎勵行為。這種保障區別于行政救濟、行政補償、生活補助和社會福利”“它的分配方式更多是‘助強’而不是‘扶弱’。”(27)秦前紅、陶軍：《學術視域中的國家科研資助——以人文社會科學資助為主的考察》，載《現代法學》2017年第5期。這樣的觀點被眾多學者所認同，并在科研與學術市場的觀念下支配著既往的科研經費制度建設的基本進路。相關機制設計也往往著力于如何實現良性競爭、避免劣幣驅逐良幣問題上。

激勵助強的經費利用策略，本身無可厚非。但是，在科研活動實踐的現實情形中，卻出現了“強者通吃”“一強俱強”的極端狀況。據全國性抽樣調查數據顯示：科研經費分配的集中程度偏高，基尼系數達到0.867；65%的經費集中在5%的科研人員手中，近80%的經費集中在10%的科研人員手中，近90%的經費集中在20%的科研人員手中，科研經費不合理的過度集中現象嚴重。(28)參見何光喜、趙延東、楊起全：《我國科研資源分配不均等程度初探——對科研人員經費集中情況的分析》，載《中國軟科學》2014年第6期。當然，適度的科研經費集中既符合科研規律也符合市場規律，但是“適度集中”的標準顯然應當以能否實現科研產出最大化為指南。然而，“進一步的分析顯示，以論文、專利為標志的科研產出的集中相對于經費而言是累退的”“經費最高的5%的群體，占有了科研經費總量的65%，卻只產出了全部論文的7.8%、SCI/EI論文的11.2%和專利的16.9%”(29)何光喜、趙延東、楊起全：《我國科研資源分配不均等程度初探——對科研人員經費集中情況的分析》，載《中國軟科學》2014年第6期。這使得我們不得不反思既有經費利用制度的實踐效率以及單方面強調“激勵助強”的利用策略。

事實上，如果堅持保障科研權利的根本立場，我們應該認同科研權利“更適合于被視為普遍性權利，即并非專屬于特定職業主體的職業權利”，科研活動“并非僅僅為學者、教師、學生所獨占，學術活動也并非完全在高等教育機構中進行”。(30)謝海定：《作為法律權利的學術自由權》，載《中國法學》2005年第6期。我國憲法明確規定了公民的科學研究權利，以及國家對科學研究予以鼓勵和幫助的義務，在“權利導向”的現代法治國家，國家科研資助的根本價值就是保障公民權利。(31)參見陶軍：《權利保障維度的國家科研資助評價體系構建——以國家社科基金為例》，載《宏觀質量研究》2017年第2期。保障公民的科研權利并不只是激勵科研強者更強，同時也應當注意對所有科研工作者的平等扶助。并且，由于現代科學的復雜化和規模化，學術研究也不能靠單個學者或單一機構的“單打獨斗”，而需要依靠學科內部、學科之間和機構之間的大規模團隊合作，(32)參見湛中樂、黃宇驍：《再論學術自由：規范依據、消極權利與積極義務》，載《法制與社會發展》2017年第4期。因此，維持科研投入上的平衡是國家科學基金投入的核心戰略。(33)參見American National Science Foundation : Building The Future Investing in Discovery and Innovation: NSF Strategic Plan for Fiscal Years(2018-2022)，https://www.nsf.gov/pubs/2018/nsf18045/nsf18045.pdf，p.30.科研經費的平等扶助不僅有助于緩和學科發展的內部不平衡與科研機構發展之間的利益沖突，更有助于整體推進科學研究的長遠發展。此外，激勵助強與平等扶助共同兼顧原則也符合科研經費的功能旨向，即科研經費的投入主旨上不僅在于對科研成果的期待，同時在于對科研活動的支持。

目前，我國對面上資助項目和青年項目的投入有所增加，并且在一些新近發布的人才獎勵管理辦法中也看到了打破“強者通吃”端倪，(34)例如：《“長江學者獎勵計劃”管理辦法》(教黨〔2018〕51號)第11條規定：“擔任現職廳局級及以上領導職務者不具備申報資格。”第15條規定：“統籌人才選拔培養，避免與其他同層次人才項目重復支持。”但是要想進一步緩和科研經費過度集中的態勢，則必須確立起科研權利平等保護、科研經費平等扶助的治理理念。

(三)成果考評與過程監管的區別側重策略

權利型治理模式并非斷然阻止“權力”介入，以科研權利為支點改革科研經費管理體制不代表不需要公權力部門的外部監督，只是當下科研經費管理中的“過程監管”過于強調“管理與被管理”的關系，忽視了科研人員與科研管理機關基于科研合同而締結的“契約關系”。(35)蔣悟真、郭創拓：《邁向科研自由的科研經費治理入法問題探討》，載《政法論叢》2018年第4期。即使是在強調“小政府、大社會”的美國，基于“科研經費來源于稅”的基本現實(36)參見Murray L.Wax and Joan Cassell: Federal Regulations: Ethical Issues and Social Research，Routledge，2018，Overview.和“權利來源于稅”的基本立場，出于對科研協議利益方的保護，政府對科研基金的過程監管也十分細致。(37)參見Uniform Administrative Requirements for Grants and Agreements With Institutions of Higher Education，Hospitals，and Other Non-Profit Organizations(CIRCULAR A-110)，https://obamawhitehouse.archives.gov/omb/circulars_a110/。Cost Principles for Non-Profit Organizations(CIRCULAR A-122)，https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/circulars/a122/a122.html.因此，我國調整科研經費監管方式，不是要完全放棄過程監管，而是要置于科研合同關系之內確立相應監管的方式與重心。

以科研權利和科研合同關系為視角，確立科研經費監管的方式與內容，首先應當明確科研合同關系的標的內容。在筆者看來，以國家投入科研經費所期待的成效為標準，可以將科研經費投入分為兩種類型：一是科研成果型，即以科研經費作為對價換取目標明確的科研成果；二是科研行為型，即以科研經費為投資鼓勵科學研究的探索過程。前者以明確的科研產出為目標，主要表現為國家重大招投標項目、計劃建設項目等經費投入方事先具有明確科研成果指向的攻關課題。后者雖然也在科研合同中標明了明確的科研目標與成果形式，但是這些科研成果的目標并不是科研投入方事先所規劃的，這意味著從科研投入方對科研成果的渴望度來說，與前者相比，其科研探索過程的意義往往大于科研成果本身。其主要表現為在科研規劃與指南之外的自選課題以及諸多科研人才獎勵與經費扶助計劃。這種分類方式在一定程度上簡化了從功能上對科研活動的劃分，從“基礎前沿科研項目、公益性科研項目、市場導向類科研項目以及重大項目等不同類型的科研項目”(38)胡明：《科研項目經費預算改革的困境及其法治出路》，載《政治與法律》2019年第9期。的繁瑣中得到解脫，并以“成果-過程”為標準對“學科型自由科研、國家計劃型科研、政策智庫型科研、產業型科研”(39)湛中樂、黃宇驍：《國家科研經費制度的憲法學釋義》，載《政治與法律》2019年第9期。進行了重構，從而能夠提供更為簡潔的規制標準。

當然，基于科學研究規律，“失敗是一種常態”，科研經費投入未必能夠換得理想的科研產出，所以在這一意義上，“科研項目經費并非是購買科研成果，而是對即將展開的科研活動的物質支持”，(40)蔣悟真：《科研項目經費規范化治理的法理元素考察》，載《政治與法律》2019年第9期。但就科研項目合同而言，這并不能否定“科研成果”與“科研行為”總是以科研經費為潛在對價，因此以“科研成果”作為項目管理的標準并非意味著必然的“科研成功”。所以，在作者看來，區別對待“科研成果型”與“科研行為型”兩種類型科研項目的經費管理策略仍然具有實踐可操作性。其一，對于以追求科研成果為主要目標的科研經費投入，應當實行重成果鑒定、輕過程監管的思路。避免公權力在此類科研項目研究過程中的過多介入，相關經費監管工作可以實行事后監督機制：當科研活動按合同計劃完成了科研成果時，可以放寬或免于科研經費結項審計手續；當未能完成科研合同目標時，對科研經費使用者苛以說明義務，并展開正常的經費審計。其二，對于以追求科研探索過程為主要目標的科研經費投入，應當實行輕成果鑒定、重過程監管的思路。在對其監管過程中，雖然應當放寬科研人員與機構的經費使用自主權，但是卻并不能放任。項目經費代管單位監督科研人員按照預算靈活使用經費，但不能逾越基本限度、超越“負面清單”，將科研經費消費于科研需求之外。這種監管過程更多表現為一種協助經費規范使用的服務過程。當然，需要特別指出的是，在相關政府部門看來，進行重大科研經費投入的初始動機往往是復合的：既期待科研過程產生預期成果，也希望即使沒有產出預期成果，科研過程至少也能發揮科學探索作用并繁榮學術氛圍。因此，對于國家重大項目以及經費投入較大的重點項目，仍然可以堅持成果鑒定和過程監管并重的策略。

之所以在此主張有條件地放開經費“過程控制”，而不是簡單取消“過程控制”的原因在于：一方面，在有明確預期科研目標的研發項目中，國家給予科研人員以科研經費投入旨在獲得有創造力的科研生產力，而不是獲得一個按照科研合同利用科研經費購買科研物資的代理人，因此，經費使用過程的控制并不能真正實現科研合同的目的；而在旨于科研探索的科研項目中，雖并不強烈期待最終科研成果，卻期待科研經費能夠有效用于科研活動之中，以此培育科研生態圈、繁榮學術市場。另一方面，以科研權利為中心的科研經費管理制度并非全然排除管理方權力的出場，在強調科研工作者權利的同時，也應注意保障科研投入者的權利，尤其對于國家重大項目而言，巨額的科研經費涉及國計民生，按照前述標準，盡管應當采用重成果鑒定、輕過程監管的管理模式，但是由于其涉及利害關系較大，優質成果掩蓋下的經費使用瑕疵可能滋生嚴重后果，甚至危及整個科研生態圈和整體學術氛圍，故而采取成果鑒定與過程監管并重的管理模式。對此，相關政策也表示出了相似的分類治理的態度，例如國家自然科學基金委員會與財政部聯合發文指出：“面上項目、青年科學基金項目、地區科學基金項目等一般不開展過程檢查，僅在必要時進行抽查；對于其他研究目標相對明確、資金體量較大的項目，自然科學基金委按照相關項目管理辦法的要求，在實施中期組織同行專家采取會議或者通訊評審方式，對項目進展和資金使用情況等進行一次檢查。”(41)《關于進一步完善科學基金項目和資金管理的通知》(國科金發財〔2019〕31號)。

此外，需要再次強調的是，正如科研權利話語的興起與主導改革的力量乃是出于中國科研活動的現實一樣，以科研權利為支點變革科研管理體系的所有策略與措施也都應當符合中國科研發展的形勢需要，既不能固守權力管控式的治理模式，也不能以自由市場的規制策略為主導；既要考慮公權力與科研權利之間的平衡，也要顧及公權力監管的能力與限度。

三、科研經費使用制度的革新措施

習近平曾明確提出，“要完善符合科技創新規律的資源配置方式，解決簡單套用行政預算和財務管理方法管理科技資源等問題，優化基礎研究、戰略高技術研究、社會公益類研究的支持方式，力求科技創新活動效率最大化。要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務”。(42)習近平：《為建設世界科技強國而奮斗——在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上的講話》(2016年5月30日)，中國文明網，http://www.wenming.cn/specials/zxdj/xjp/xjpjh/201605/t20160530_3394092_2.shtml，2019年7月31日訪問。這為我國科研經費使用制度改革提供了頂層設計的思路。在此，以保障科研權利為線索，針對科研經費使用中的具體問題，提出以下改革措施。

(一)具化科研經費的契約屬性

國家對科研項目的資助所體現的科學契約關系理論是科研項目經費管理改革應認真對待的重心所在。(43)參見蔣悟真：《科研項目經費管理改革的法治化路徑》，載《中國法學》2020年第3期。公共財政的源頭不是否定科研經費私法屬性的理由。國家以招標等方式發布課題之后，課題委托機關與科研人員就形成了一種委托關系，課題經費使用需要按照合同約定使用，屬于契約的范疇。(44)參見姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學視域的思考》，載《中國法學》2017年第1期。從實踐效果上而言，明確科研經費的私法屬性而非國家給付的公法屬性，將有助于節約監管治理成本，并有助于避免“公地悲劇”，促進科研經費使用效率。基于契約關系，既然科研經費作為科研合同的對價，其額度范圍就應當根據具體的科研合同標的而得到靈活調整。科學研究的成本不盡相同，以統一的經費支持額度作為不同科研標的的對價，將出現“劣幣驅逐良幣”的逆向選擇現象，不利于科學研究的長久發展。因此，不應當以某個固定的經費額度作為所有項目的標準，而可以采取額度區間的方式進行個殊化的精細處理，或可以采用后期獎勵的方式用于科研補償，以求提升科研合同雙方的議價能力，避免固定經費額度帶來的逆向選擇情形。盡管采用額度靈活的科研經費資助方式會帶來項目確立與審議上的復雜化，但是卻是符合科研規律、維護科研權利的正確取向，并且借助數據化的管理手段也將獲得實踐上的便捷性。

(二)區別對待不同類型項目監管

按照《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發〔2016〕50號)文件精神，目前已經在橫向課題經費與縱向課題經費之間確立了區別化的管理方式，對于“項目承擔單位以市場委托方式取得的橫向課題經費，按照委托方要求或合同約定管理使用”，要求防止橫向經費管理“縱向化”、避免“縱橫不分”。這種縱橫區別的治理模式體現了分類治理的基本取向，隨著人們對科研規律的深入認識，科研項目的種類也將不斷細化，采取類型化治理方式的趨勢將不斷增強，相應的經費管理措施也將根據不同類型項目而有所不同。正如前文提及的，對于以追求科研成果為主要目標的科研項目，應當實行重成果鑒定、輕過程監管，對于科研經費的使用采取事前預算與事后報備相結合的寬松政策，而對于科研成果的科學性采取嚴格把關的監管策略；對于以追求科研探索過程為主要目標的科研經費投入項目，則實行輕成果鑒定、重過程監管的思路，按照既定的科研合同約定內容使用項目經費。只有對于國家重大或重點項目以及科研合同經費數額巨大的項目，才堅持“雙重”把關標準。但是，需要說明的是，重過程監管并不意味著職權部門對科研活動的介入與干預，而仍限于積極權利型治理模式下柔性監管方式，只是保障監督科研承擔方按照科研合同約定內容履行經費使用計劃。這樣一來，也將促使科研承擔者在制作項目預算之初采取審慎態度和嚴謹作風。

(三)避免經費預算“一刀切”

以科研權利為主導的科研經費使用制度革新顯然是一項系統的工程，采用私法規則、進行類型化的項目經費管理方式，必然要求在經費使用方面也同時打破陳舊單調的預算科目類型。首先，應當根據不同學科的研究方法建立不同的預算類型體系，打破社科學科基金項目參照自然科學基金項目的現有做法，更加科學地設立預算種類。就科研合同而言，沒有一種細致的預算項目模板可以適用于所有科研合同。因此，應當打破“一刀切”的預算編制規則，即便是不能由科研經費使用者自定義預算項目，也可以參考域外經驗，羅列精細的經費支出項目，(45)參見Cost Principles for Educational Institutions(CIRCULAR A-21)，https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A21/a21_2004.pdf.供不同的科研經費使用者選擇。其次，完善預算項目中類型設置的科學性，避免交叉重疊。例如，以國家社科基金項目經費開支范圍為例，其中資料費中的資料收集費、文獻檢索費、翻譯費、專用軟件購買費往往在實踐中與數據采集費含混不清，資料費中的復印費與印刷出版費中的打印費難以區辨，并且數據采集費又常常與專家咨詢費與勞務費無法區分，由此造成了預算編報過程中的困惑，為后續經費使用規范性造成了困難。再次，應當明晰間接經費的使用規則。當下，將間接費用歸由責任單位統籌管理用于績效使用的做法實際混淆了科研經費和科研獎勵之間的界限，如果使用程序設置不當，不僅不利于激勵科研，反而容易挫傷科研工作者科學探索的積極性。因此，間接經費僅可作為科研間接成本的補償，而獎勵性的科研績效需要額外單列。最后，應當建立全國統一的票據報銷基本規則，根據科研實際確立經費預算支出憑證效力。保障科研人員在發票報銷形式、程序和內容上的合理權益，是有效防止科研經費使用亂象、切實保障科研人員抽象權利的具體措施。

(四)明確科研經費代管部門的權利和義務

在現有制度框架下，經費代管單位被看成是責任單位，相關文件要求“責任單位應當制定項目資金內部管理辦法，明確審批程序、管理要求和報銷規定，落實項目預算調劑、間接費用統籌使用、勞務費分配管理、結余資金使用等管理權限”。(46)《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第24條。然而，在這種有關“責任單位”的表述下卻是關于單位的“職責”與“職權”內容，在實踐中，科研項目承擔者才是項目經費使用最終的責任主體。“責任單位”的表述使得科研經費代管單位的地位變得模糊，有關“職責”和“職權”的內容沒有準確反映出科研經費代管單位的真切利益和應有權利，并缺乏法律責任的合理匹配。(47)參見蔣悟真：《科研項目經費規范化治理的法理元素考察》，載《政治與法律》2019年第9期。以科研經費使用中的設備費為例，在實踐中，雖然各地標準不一，但是往往超過500元至1500元以上的設備在購買時都需要作為單位固定資產辦理手續。這意味著項目負責人只對該固定資產設備享有暫時的使用權，雖然理論上固定資產的所有權在于國家，但實際上卻歸代管單位所控制。科研單位往往以先進的科研設備吸引科研人才，并且除卻科研經費中的設備費之外，整體經費在存用期間所產生的孳息也是一筆不小的利益。所以，所謂的“責任單位”卻是實際上的沒有“責任”的“權利單位”。我們既不能否認科研經費代管單位在其中的現實利益，也不能從制度上回避或抹殺其利益，而應當加以正面面對、積極引導。因此，應當打破科研單位管理代理人的地位界定，以科研合同為基礎，首先承認科研單位在科研合同中的利益，明確這一利益來源于科研工作者的科研努力，以此確立起科研單位與科研工作者之間的“服務-被服務”關系，從而明確科研經費代管部門相應的權利、義務與責任。

(五)認同科研人員與機構的科研經營行為

在科研經費結轉結余資金處置方式的變化中，可以發現，科研項目實施期間年度剩余資金可以結轉下年度使用，并且結項后，結余資金仍然可以在2年內使用。這種處置機制上的改進不僅是基于科研經費常常滯后撥付的實際情況，同時也間接認同了科研人員和科研機構進行科研經營的自主權。同時，2019年《政府工作報告》里提出的“開展項目經費使用‘包干制’改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”也反映了政府對科研經營活動的認同。其實，我們應當看到，科研人員和科研機構之間在彼此合作的同時也存在激烈的競爭關系，這甚至導致“每個研究機構惡意攀比‘課題數量’、‘科研經費額度’，這使得每個科研單位不敢，也不愿嚴格核查經費的去向，甚至默許、鼓勵大家在預算截止期之前突擊花錢、亂花錢。”(48)尚虎平、葉杰、趙盼盼：《我國科學研究中的公共財政效率：低效與浪費——來自國家自然科學基金、社會科學基金項目產出的證據》，載《科學學研究》2012年第10期。這種競爭帶來的負面效應常常緣于我們沒能在制度上認同科研人員與科研機構在科研活動中的經營行為。對于任何一個科研人員和科研機構來說，都不會以獲立一個科研項目、獲取一次科研經費支持為目標，而往往都有長遠的、分步驟的科研探索計劃。這種分步驟的科研探索規劃本身也是符合科學研究規律的。一些科研人員和科研機構在獲取某項科研經費支持后，節約開銷，儲備結余經費用于開展后續研究的做法，即是一種“未雨綢繆”“豐年備荒”的可贊做法。而在制度上認可科研人員和機構對結余經費的支配權的做法，不僅應當表現為對結余經費的暫緩回收，還應當從根本上破除將經費執行率等同于科研任務完成率的觀念與機制。只有認同科研經營行為的正當性，保障科研人員的“剩余控制權”和“剩余索取權”，才能從根本上避免“突擊花錢”“集中報銷”的亂象。

(六)完善“信用-責任-獎勵”機制

對科研投入方和監管方來說，科研經費背后可能存在眾多不被透視的“隱藏行為”，并且在每一本科研投標書中都可能存在著不可預知的“隱藏信息”，這些“隱藏行為”和“隱藏信息”使得科研合同與經費時刻面臨著“道德風險”和“逆向選擇”的困境。為了克服這種因“信息不對稱”帶來的“道德風險”和“逆向選擇”問題，經濟學為我們的制度設計提供了成熟的思路。在經濟學理論看來，解決逆向選擇問題的最好辦法是建立信譽認證機制，解決道德風險問題的最好辦法是責任懲罰機制。據此，我們可以通過建立科研人員與科研機構的信用評定體系，以此甄別誠實信用的科研承擔者，更有效率地訂立科研合同。并且采用“簡約過程控制 + 嚴肅違規處理”的思路(49)參見王守軍：《從“放管服”改革看我國科研經費管理政策變化》，載《中國高校科技》2019年第5期。確立起對經費使用過程中道德風險行為的嚴格懲罰措施。當然，依筆者的觀點，這種懲罰性的責任機制不應當是公法上的責任形式，而應當是私法上的合同責任，只是這種責任的承擔與信用機制關聯，同時意味著信用評價降低，所以才體現出嚴格性和懲罰性。除了將信用機制與責任機制關聯之外，也不能忽視獎勵機制的建立。不能只看到科研合同中的科研權利與利益，而不考慮科研創新力所帶來的廣泛社會收益，因此還應當同時建立其對科研工作者科研成果獎勵權的保障體系，并將這一體系融入到科研人員與機構信用體系之中。通過建立“信用-責任-獎勵”機制奠定科研信任，實現科研激勵，從而實現我國科研水平整體提升的宏大愿景。

最后，科研經費使用制度改革并非一蹴而就，其變革過程不僅基于我們對科學研究治理規律的洞悉，源于我們對科研權利內容的基本共識，也必將涉及多方主體的既存利益。并且，從深層次而言，如何有效利用有限的科研資源，不僅僅是一個經濟問題，需要對支出、績效和激勵措施進行分析，而且也涉及到一國的社會現實與期待的社會樣態，還需要審慎考慮機制改革背后所要維護的價值觀。(50)參見Joseph V.Kennedy：The Sources and Uses of U.S.Science Funding，The New Atlantis，Number 36，Summer 2012，p.22.所以，如何重整科研經費使用過程中的利益格局，如何確保科研經費激勵效果的高效發揮，這不僅是科研管理制度變革所要解決的現實問題，也是國家治理體系與治理能力現代化整體提升中所要解決的問題。