“十四五”期間京津冀協同發展的重點任務初探

孫錚 孫久文

摘要：即將到來的“十四五”時期，京津冀協同發展從開始啟動向中期階段轉變，在初步完成京津冀產業發展、交通共建、環境共治等方面設定的打基礎的任務之后，非首都功能疏解、城市副中心建設和雄安新區建設也進入到了扎實推進的新階段。在“十四五”時期，京津冀協同發展要克服發展環境的政策約束、增長方式的轉換約束和產業結構的深度約束，在“十四五”期間完成創新驅動與區域發展新動能培育、重點新增長極的培育與強化、區域產業結構優化與產業升級、建設世界級城市群和推進公共服務一體化等重點任務，同時對城市更新、高端人才和生態補償為題進行展望。

關鍵詞：“十四五”期間;京津冀協同發展：雄安新區

中圖分類號：F015 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2020）06-0057-09

即將到來的“十四五”時期，京津冀協同發展從開始啟動的“謀思路、打基礎、尋突破”.向“滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難”轉變。在初步完成京津冀產業發展、交通共建、環境共治等方面設定任務之后，非首都功能疏解、城市副中心建設和雄安新區建設進人了扎實推進的新階段。那么，在即將到來的“十四五”時期，京津冀協同發展的重點任務有哪些.本文擬從以下幾個方面進行探討。

一、京津冀協同發展的實施效果與約束條件

京津冀協同發展是習近平總書記于2014年2月視察北京提出的發展戰略。2015年《京津冀協同發展規劃綱要》正式實施并上升為國家重大戰略。京津冀協同發展目標從一開始就十分明確：通過疏解北京非首都功能實現首都北京的政治中心、國際交往中心、文化教育中心和科技創新中心的定位;通過北京、天津和河北的協同發展，優化經濟與空間結構：通過建設世界級城市群，鞏固京津冀地區的國家發展支撐帶和增長極的地位。

（一）經濟增長和發展質量

經過五年的發展。京津冀三省市總體上都取得了較快發展。從GDP的總量來看，5年來都取得了較大的增長。從2019年北京、天津、河北地區生產總值及增速的對比看，2019年京津冀地區生產總值比上年增長6.1%，達到84 580億元。其中北京市為35 371.3億元，占41.8%，天津市14 104.3億元，占16.7%，河北省35 104.5億元，占41.5%。按可比價格計算.北京市比上年增長6.1%、天津市比上年增長4.8%，河北省比上年增長6.8%（見圖1）。從京津冀協同發展以來的趨勢看，2018年京津冀區域發展指數為160.13，比上年提高了6.14（見圖2）。

再從協同發展的質量來看，5年來三地的全要素生產率都有較大提升，說明了協同發展的效率是很明顯的。我們采用增長核算法測算京津冀三地的全要素生產率（TFP）變化如表1所示。

數據表明，三地的全要素生產率（TFP）都有很大提升。河北增速從2014年的0.5%提升到2019年的4.6%，提升最快;天津從-1.1%提升到2.4%，也有很快的提升：北京也從2014年2.0%的增速。提升到2019年的3.4%。

因此，從總體上看，京津冀協同發展戰略的實施成效是巨大的，對京津冀三地區域發展的推動作用是十分明顯的，特別是對相對落后的河北更加明顯。

（二）協同發展的實施效果

《京津冀協同發展規劃綱要》實施以來，京津冀協同發展在以下幾個方面成效顯著。

1.體制機制不斷創新，空間格局逐步優化。習近平總書記多次強調要抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”。圍繞這個核心，創新體制機制成為協同發展的一個重要的亮點。例如，已經出臺的《關于推進京津冀產業協同發展戰略合作框架協議》《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》《京津冀文化領域協同發展戰略框架協議》和《北京加強全國科技創新中心總體方案》等機制性文件，把協同發展作為重要的歷史性機遇期，實現優化區域發展格局、轉換區域發展動力、拓展區域發展空間和改善區域發展環境的目標。

京津冀將形成以“一核、雙城、三軸、四區、多節點”為骨架的產業空間布局。一方面，北京將沿“四軸”向東北（唐山、秦皇島）、西北（張家口）、東南（廊坊、天津）和西南（保定、石家莊）向外輻射疏解，并形成四大區域：中部核心功能區、東部濱海發展區、南部功能拓展區和西北部生態涵養區。另一方面，分三步走來推進多層次空間結構的形成：至2017年，實現“中心-外圍”向“雙城驅動”轉變;至2020年。實現“雙城驅動”向“三軸四區”轉變：至2030年，形成“多節點網絡”的高級空間形態。

2.非首都功能有序疏解，“減量發展”初見成效。北京的非首都功能疏解，采取功能疏解與人口疏解并重的途徑，首先是從產業上進行調整，疏解與控制的產業有：傳統制造業、農林牧漁業、超出首都需求的批發和零售業等，北京市提出“減量發展”的理念，在控制城市建設規模的基礎上。騰出資源發展與首都功能定位相匹配的金融業、文化體育業、科技服務業等。與功能疏解相配合，控制北京人口也是非首都功能疏解的重要內容。2011年北京市常住人口比2010年增加56.7萬人，到2016年僅增加了2.4萬人。2017年人口出現負增長，全年減少15萬人。2019年末北京市常住人口為2 153.6萬人，比2018年又減少0.6萬人。控制人口過快增長取得了階段性的效果。

從疏解非首都功能上講，建設北京城市副中心，在大空間尺度上拉開城市框架是更加有效的途徑。2019年1月。北京市級行政中心正式遷入北京城市副中心，其他配套設施也在抓緊建設當中。城市副中心的另一個重要功能是綜合交通樞紐功能，京唐城際鐵路的始發與終點站都是北京城市副中心站，北京城市郊區鐵路直達副中心，對于推進京津冀交通一體化、助推城市副中心建設起到了重要作用，同時也更加有效地緩解了外來人口過多向城市核心區的聚集。與此同時，城市副中心的運河商務區也在建設當中，建成后將成為承載中心城區商務功能疏解的重要載體。

3.產業、交通、環境等重點領域實現協同推進。主要包括：一是京津冀產業協同發展，尤其是北京市與河北省的產業對接。從產業轉移的要求來看.北京市作為產業轉出方，需要河北省作為產業承接地的有效配合。5年來，河北省在產業對接方面做了很多工作，促進了河北省產業格局優化。例如，在曹妃甸示范區5年累計引進北京項目129個：在張承生態功能區張北云計算產業基地的兩個數據中心已經投入運營：在滄州渤海新區生物醫藥園，5年中有86個北京來的項目落戶：在石家莊的“北京·正定集成電路產業基地”已經處于建設當中。二是交通作為先發領域，京津冀一體化的交通網絡正在加快構建，高鐵方面，建設“軌道上的京津冀”的目標十分明確。京津冀的國家高速鐵路網已經大部分建成，京津城際、京滬、京廣、京張、津保高鐵建成運營，京沈高鐵和京雄城際通車在望：高速公路方面，京昆、京臺高速先后建成通車.高速公路的“斷頭路”已經全部打通：航空方面，北京大興國際機場已經正式啟用.與北京首都機場、天津濱海機場、石家莊正定機場已經形成網絡。在機制構建方面。京津冀交通一卡通、京津城際月票制等的推出，都使三地的出行更為便捷。三是共同推進京津冀生態環境協同保護。在京津冀環保統一規劃、統一標準實施5年之后，區域PM2.5平均濃度2016年比2013年下降大約33%。2019年大氣質量進一步提升：區域PM2.5平均濃度為50微克/立方米，比2018年下降9.1%。其中北京、河北PM2.5濃度分別為42微克/立方米和50.2微克/立方米.同比下降17.6%和5.8%，天津PM2.5平均濃度總體保持穩定。實際上，京津冀的生態環境協同保護是在更加寬闊的領域中向前推進，包括：京津風沙源治理、張承地區小流域治理、永定河綜合治理、北京長城國家公園建設等。目前。各實施方案已經編制完成。

4.公共服務均等化有序推進。5年來京津冀在公共服務領域的協同推進主要包括：首先是把教育合作放在首位。2018年北京市與津冀各地方簽署的教育合作協議就達到21個，合作項目為30多個。其次是醫療衛生協作。其中北京市與河北省的合作是重點推進的領域。目前已經開展的有北京一燕達、北京一曹妃甸、北京一張家口、北京一承德、北京一保定等5個重點醫療合作項目。推進京津冀醫療機構臨床檢驗結果互認也是重要成果，試點納入互認醫療機構達到132家。再次是文化旅游共同發展，《京津冀旅游協同發展行動計劃（2016-2018年）》的實施，切實推進了京津冀旅游環線建設。最后是開展城市與區域的社會治理協作，建立三地社保關系轉移和接續，三地簽訂了《京津冀民政事業協同發展合作框架協議》。

京津冀協同發展初戰告捷，為“十四五”時期推向深入打下了堅實基礎。京津冀協同發展率先展示出來的特點是協同發展戰略和規劃的權威性。首先，習近平總書記親自定調，中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，頂層設計高端與權威。其次，中央有關部門依據《京津冀協同發展規劃綱要》發布了《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》，京津冀協同發展政策與規劃體系，從啟動之初就已經形成。最后，三個省市分別制定貫徹《京津冀協同發展規劃綱要》的專項規劃，選擇環境、交通、產業作為優先啟動領域，安排好年度重點項目。這種上下結合形成戰略與規劃體系的做法，在我國經濟區的開發當中還是首次。

（三）協同發展的約束條件

京津冀協同發展的顯著特征是縱向比有很大進步。但是，由于過去的5年是經濟發展大變革的5年，南方地區的發展十分強勁，京津冀與國內發展領頭羊的長三角和粵港澳大灣區相比。無論發展速度還是發展質量，都還有較大差距，協同發展的約束條件尚未完全突破。

1.發展環境約束。京津冀的發展環境總體上是比較好的。但是在以下三個方面仍然存在問題：一是行政管理體制的約束。隨著京津冀發展，但多年形成的管理機制差異仍然存在。由于各省市財政收支的要求。使區域利益的分配對于任何一個區域來說都是十分重要的，完全破除本位主義還需要有管理體系的徹底改變。二是發展階段的制約。一般判斷。北京已經進入了后工業化發展階段。天津正在向后工業化階段轉變，河北還處在工業化中期階段。處于不同發展階段的區域，在產業的銜接、產業鏈配套等方面都會出現斷裂或者縫隙，這種彌合并不是短時間就可以做到的。三是政策實施能力的制約。三省市的地方財政能力，北京最強。天津其次。河北最弱，反映在政策的執行上就存在很大差異。例如。同樣是對北部山區進行生態補償，河北省給予每一個農民的補償比北京市的補償少得多。

2.增長方式約束。增長方式約束主要反映在創新驅動和要素驅動的區別。創新驅動需要努力破除傳統發展模式的制約，重點培育區域發展新動能，構建富有競爭力的區域產業體系。北京的非首都功能疏解，從正面提升了創新驅動的動力形成.使高新技術產業的占比不斷提高。天津則處在轉型的過程當中，轉型結果還需要觀察。河北的外力作用比較大，輸入型的高新技術產業也具有一定規模，但到目前為止，還不能完全代替傳統產業地位。與江蘇、浙江和廣東相比，河北經濟增長方式仍然處在傳統方式的轉換當中。

用研究與試驗發展（R&D）經費支出進行對比。2018年全國的研究與試驗發展（R&D）經費投入強度為2.19%，2019河北省與廣東、江蘇、浙江差距很大（見圖3）。

我們再看與之相關的專利申請數量的對比。2018年河北省與其他三個省相比，根本不在一個數量級上（見圖4）。

很顯然，由于人口紅利的逐漸消失、資本積累速度下降，傳統經濟增長方式的失靈，河北省亟待由要素驅動向創新驅動轉型。動能約束不打破。協同發展的高質量就難以實現。

3.產業結構約束。京津冀三地的產業結構自協同發展以來有了很大改善，產業結構高級化是三個省市的共同趨勢。2019年京津冀區域三次產業結構為4.5：28.7：66.8。北京產業結構為0.3：16.2：83.5，天津為1.3：35.2：63.5，河北省為10.0：38.7：51.3。京津冀三省市的第三產業比重均超過50%。總體上看，京津冀地區第三產業增加值占GDP的比重比2018年提高5.5個百分點，高于全國平均水平12.9個百分點。

由于京津冀三地的三次產業結構都已經進入到服務業占主導地位的階段，三次產業結構對發展的約束問題已經突破。產業結構對協同發展的約束。已經從表層向深度轉移。從圖5中看到。京津冀地區在商務服務和高技術服務業方面的集聚程度相對較高，制造業明顯低于全國平均水平。這些都是京津冀優勢所在。所以。真正的產業結構深度約束。主要反映為工業結構。

京津冀的工業主要布局在天津和河北，其中河北省傳統產業占優勢的狀況還很明顯（見圖6）。

河北省的優勢行業，仍然是黑色金屬、有色金屬、煤炭、化纖等行業。這種情況可以從新產品銷售收入來看其行業創新結果，從河北與廣東、江蘇、浙江的新產品銷售收入對比看，河北是5 000億元，只有廣東的八分之一，江蘇的六分之一，浙江的四分之一（見圖7）。

北京作為全國和京津冀區域的研發中心，是原始創新的發源地，但新技術成為新產品需要有一個產業化的過程。能夠承接新技術產業化工作的區域，需要在行業結構上與新產品生產的要求相符合。很顯然，理想的“北京研發、天津河北中試和產業化”的模式，還沒有最后形成。

“十四五”時期京津冀協同發展的產業協同關鍵在北京、天津、河北省共同構建完整的產業鏈條。只有克服行業發展水平的代差，才能夠推進協同發展走向新的高度。

二、“十四五”期間協同發展的重點任務

京津冀協同發展的深刻含義，關鍵在“協同”。區域協同就是要共同走向區域繁榮。根據當前京津冀協同發展推進情況，在加快推進北京非首都功能疏解的同時，還有以下幾項重點任務：

（一）創新驅動與區域發展新動能培育

雖然京津冀都需要創新驅動和培育新動能，但當務之急是河北省如何實現創新驅動和培育新動能。

北京市作為全國的科技創新中心。科技優勢明顯（見圖8）。2017全年專利申請量18.6萬件，比上年增長4.7%：專利授權量10.7萬件。比上年增長4.5%。其中。發明專利申請量與授權量分別為9.9萬件和4.6萬件，分別增長1_8%和11.3%：有效發明專利20.5萬件。增長26.3%。北京市擁有豐富的科技資源，其中最主要的是人才。一方面北京市有全國乃至亞洲著名的高校以及科研院校，這為科技產業的發展直接輸送高素質人才，另一方面北京市已經形成的高科技產業聚集優勢也會吸引有科研經驗的高素質人才聚集于此，并且伴隨著人才而來的就是豐厚的資金和強大的技術。另外，北京市擁有潛力巨大的市場，包括國內市場和國外市場。北京市出口高新技術產品總值從2000年的226 549萬美元上升至2016年的1 131 875萬美元，表明北京市高新技術產品的國外市場正在迅速打開。

相比較而言。天津的區域創新驅動與新動能培育能力處于中間狀態，經過經濟的“擠水分”之后，觸底反彈比較明顯。河北省的區域創新驅動與新動能培育能力還是令人堪憂的.高新技術產業產值占規模以上工業增加值的比重，一般年份低于15%，而區域經濟增長中的鋼鐵產業、能源產業、化工產業產值在GDP中的比重仍然較大，反映出的問題是高新技術產業的核心支撐能力不足。

“十四五”期間區域經濟高質量發展取決于區域創新驅動能力的變化。在我國經濟面臨人口紅利消失和要素投入已經觸碰到“天花板”的情形下。培育創新驅動能力就顯得十分關鍵。培育新動能對于京津冀三地有著不同的任務：北京要鞏固創新中心的地位，充分發揮全國科技能力最強、科研機構最多、科技人才最聚集的優勢，以科技產業帶動城市經濟發展。天津作為北方重要的制造業中心，提升科技產業的產值比重，鞏固天津北方科技產業制造中心的地位。河北省創新驅動和培育新動能的實施路徑，一是要加快雄安新區建設，按照雄安新區的發展規劃，形成原始創新的能力;二是要在石家莊、唐山、保定、邯鄲、廊坊等主要城市加快培育具有競爭力的創新主體，一方面要加快引進高校和科研機構，另一方面要與北京、天津形成與產學研的有效對接，使技術轉移的通道順暢起來：三是加強產業鏈的協同發展，河北與北京、特別是與中關村國家自主創新示范區的產業協作要大大加強。

（二）加快重點新增長極的培育與強化

京津冀重點新增長極主要是三個：雄安新區、北京城市副中心和天津濱海新區。這些增長極都需要形成在京津冀整個區域和跨省市的區域發展的帶動引領作用。

1.雄安新區。雄安新區經過3年多的規劃、前期準備和啟動階段，已經進入全面建設階段。“十四五”期間雄安新區的發展目標。一是以建設高新技術研發與產業化中心，建設京津冀世界級城市群中的重要一極。二是發展綠色產業和綠色建筑，率先建成優美生態新城。三是建設創新驅動的產業發展區，縮小河北與京津之間的發展差距。

“十四五”時期，首先還是基礎設施建設，尤其是交通基礎設施的推進，然后是城市建設與產業發展.到“十四五”末期.基本具備城市發展的初步規模。交通基礎設施方面。雄安新區規劃了“四縱三橫”區域高速路網。京德高速河北段進入建設高峰期，在關鍵的橋梁建設中取得階段性突破。榮烏高速公路新線2019年底實現主體工程完工。雄安至北京大興國際機場快線（R1線）已經具備了建設條件。是“十四五”時期的重點建設工程：京雄城際鐵路（河北段）全線鋪軌完成，2020年底將開通運營，“十四五”時期成為京雄之間的主要聯系通道。此外.雄安新區至忻州高速鐵路環評已經公示，“十四五”期間也將成為重點建設項目。

伴隨城市建設的鋪開，產業發展成為“十四五”期間雄安新區面臨的最主要的任務。毫無疑問。《河北雄安新區規劃綱要》中關于產業發展的內容是“高、大、上”的。首先，高端制造業的產業包括新一代信息技術產業、5G率先大規模商用及其相關產業、現代生命科學和生物技術產業、新材料產業等。規劃強調開展應用基礎研究和產業化。突破產業化瓶頸，培育產業新增長點。其次，高端現代服務業的產業包括發展國際金融、科創和商務服務，促進智慧物流、現代供應鏈、數字規劃、數字創意、智慧教育、智慧醫療等現代服務業的發展，集聚銀行、證券、信托、保險、租賃等金融業態。最后，綠色生態農業產業包括建設國家農業科技創新中心，發展以生物育種為主體的現代生物科技農業，推動苗木、花卉的育種和栽培研發，建設現代農業設施園區。

規劃是長期的目標。在具體實施中要對這些規劃產業進行篩選，借鑒日本東京產業發展的經驗，一個城市的主導產業應限制在4個以下，其他都是附屬產業和基礎產業。因此，雄安新區對產業進行進一步的篩選也是有必要的。

2.北京城市副中心。北京城市副中心的建設與發展.初期主要是承接北京城市中心區的各類功能，包括政府的行政管理功能，分解部分北京與華北、東北地區的聯系功能并吸引中心城區的總經濟等前來落戶;中期是發展壯大、真正的城市副中心形成時期。包括與周邊“北三縣”形成中心-外圍關系;遠期要成為京津冀協同發展的副中心。與冀東冀北形成一個整體，成為帶動東北地區與京津冀協同發展的樞紐。當前，北京市政府領導機構已遷入副中心，城市副中心的行政中心功能開始發揮。伴隨交通路網的快速完善，搭建出立體化交通服務系統之后。中心城區與副中心之間的交通狀況將大為改善，城市副中心的區位優勢也將進一步凸顯：1小時直達雄安新區、天津、唐山，35分鐘直達北京大興國際機場，15分鐘直達北京首都國際機場。

“十四五”時期的建設任務：一是加快建設商務中心。規劃的運河商務區占地面積17.5平方千米，將成為是北京商務服務的綜合功能區，金融產業主要的后臺服務區之一，將在金融創新、互聯網產業、高端商務服務等方面發揮作用。二是文化旅游中心建設。目前環球影視城項目正在建設當中。預計2021年后每年可接待游客3 000萬人，同時將促進文學作品、電影電視劇、動漫卡通等文化創意產業的催化。三是市民消費中心的建設，酒店、商業中心、購物廣場等，都將逐步形成規模。

3.天津濱海新區。天津濱海新區是我國改革開放之后建設的一個產業新城。2017年濱海新區GDP為7 053.24億元。增長率為6%，是天津市GDP總量的37.93%，人均GDP為236 352.8元。從產業結構來看，2017年濱海新區的產業結構已經成為第三產業占比超過50%的現代服務型產業結構。達到50.04%，第二產業為48.8%，第一產業為0.16%。

“十四五”時期濱海新區的發展方向與發展模式都面臨轉型問題。作為深圳、浦東之后的國家級新區，發展初期提升經濟總量，發展現代制造業和原材料工業。而發展到一定階段后，要向成熟的產業新城轉型，實現生態宜居。作為產業新城，城市核心競爭力是制造業，這在任何時候都不應偏離。但孤立發展制造業會遇到結構性瓶頸。加快生產服務業配套就成為當務之急。金融、航運、研發中心等，都需要同步發展，同步向前。當然，一個生產型區域發展配套服務業，不同于消費型城市，需要發展適度，盡量降低商務成本。

在發展動力轉換方面。由于之前一段時期。濱海新區屬于初創和“造城”階段，可以說是依靠全國和世界資本的快速堆積完成的，大部分屬于出口加工業.這種發展模式是在大規模引進資本投資的背景下實現的。當前中美貿易戰已經對我國各省市產生了影響。濱海新區是對貿易和海外市場依賴度很高的區域，不轉化發展動力是不可能走出當前大環境的影響。伴隨國內大循環的啟動。轉變濱海新區發展方式和發展動力，必須要盡快實現。當然，濱海新區的優勢依然突出，在國際國內雙循環的過程中，天津面向國際的現代制造業優勢，將會發揮重要的作用。

（三）區域產業結構優化與產業升級

產業升級的目標是通過技術、管理模式等多維度創新，推動科技核心區的不斷發展與壯大，再依靠技術擴散與輻射帶動作用，促進整個京津冀地區產業高級化。即高新科技產業的蓬勃發展。京津冀的產業升級是協同發展要繼續完成的重點任務。

1.以實體經濟為核心。以實體經濟為核心，要求把生產要素、資源的重心更多地投入到實體經濟上，通過不斷創新和產品升級促進實體經濟發展。以天津為例，2017年天津經濟增速在全國排最后幾位，主要原因還是實體經濟出現了問題。天津市主要的增長動力來自于濱海新區。但2017年濱海新區經濟乏力，地方投資低迷，固定資產投資增速為0.5%（不含農戶），其中中央項目投資483.4億元，同比增長26.1%，地方項目投資10 791.29億元，同比下降0.5%。由此，把投資重心持續聚焦在生產性部門，加大產業結構調整力度尤為重要。

2.推動制造業產業轉移。京津冀產業升級是以產業發展規劃為引領，帶動區域產業不斷優化。以完善與延伸產業鏈、打造產業集群為切入點，主動謀劃、促進產業優化升級。其中推動產業轉移是一條重要途徑。以河北為例，由于產業轉移一般集中在制造業的轉移。當前的問題是。北京早已經成為服務型經濟，能夠向河北轉移的制造業已經很少;天津制造業發達，但天津與河北制造業結構高度雷同，研究表明，2018年以來天津與河北的經濟聯系略有下降。

3.強化核心項目支撐。京津冀產業升級應當對于核心項目的建設給予高度重視。集中優勢資源，創造條件，爭取重大產業領域的重大項目。同時，發揮大項目的帶動作用，對該產業在本地的發展路徑做出預判，明確發展目標、發展思路、重點發展領域和產業促進政策措施，分析行業的價值鏈構成，盡快完善配套環境，使京津冀產業升級盡快走上良性循環的發展軌道。

4.以生態經濟統籌產業升級。京津冀地區在加快產業發展與升級的同時.充分發揮綜合優勢，加快推進經濟增長方式轉變。大力發展生態型制造業。這就要求堅持向集約型、資源節約型、環境友好型的產業發展方向，在減量上降低資源消耗，構建循環鏈條。加快再生資源轉化，努力探索一條資源利用最優化、環境污染最小化、經濟效益最大化的生態經濟發展之路。

（四）建設世界級城市群

京津冀城市群如何發展成為世界級城市群，是“十四五”期間的核心任務。京津冀城市群在經濟規模上已經具有世界級體量，在基本要素的擁有上，也已經具備了世界級城市群的素質（見表2）。目前差距首先是在經濟水平上，2017年總量已達1.1萬億美元，人均為1萬美元，與日本的東京都市圈、美國的北大西洋城市群的5萬多美元相比，差距很大。其次是在功能發揮與經濟效益上，不僅與國外世界級城市群存在很大差距，而且與國內的長三角城市群相比也存在不小差距。

京津冀建設世界級城市群是協同發展的最終目標和根本性任務。2017年，我國三大城市群中京津冀的北京、天津，長三角的上海、蘇州、杭州、南京、無錫，珠三角的深圳、廣州共同躋身我國城市經濟總量萬億元俱樂部;京津冀在城市群規模和特大城市培育方面都具有良好的基礎，就城市體系而言，京津冀城市群除北京、天津兩個超大城市之外，唐山、石家莊為二級城市（經濟總量超過5 000億元，人口超過500萬），邯鄲、邢臺、保定、廊坊則成為三級城市（經濟總量超過2000億元.人口超過200萬）。這一水平與長三角的滬蘇一杭寧錫一甬通合常、珠三角的穗深—佛莞一惠中茂湛珠的層次結構基本相當。

京津冀城市群“十四五”期間建設的主要任務有：一是依托大國經濟，推進經濟增長和輻射中心建設;二是依托首都優勢，推進國家文化中心建設;三是依托科技教育資源優勢，推進全球科技創新中心建設。京津冀世界級城市群的建設不僅關乎京津冀城市群的繁榮。還是對北方經濟形成了一個強大而系統的支撐帶，避免經濟重心的南移，以平衡南北方發展態勢。

（五）推進公共服務一體化

京津冀協同發展重要任務之一是進一步推進京津冀公共服務一體化，這是協同發展當中最復雜、任務量最大、最需要持久努力的任務。當前，京津冀地區公共服務一體化包括勞動就業、公共教育、醫療衛生、社會保險、公共文化體育5個方面。這些方面基本實現公共服務的均等化和共建共享，以保證區域內勞動力無障礙流動。

“十四五”期間要解決的問題是：京津冀公共服務的標準不統一、行政區劃壁壘、財力帶來的水平差異等。公共服務標準不統一體現在醫療服務上。醫療保險能夠報銷的藥品種類在北京、天津和河北呈現一定的差異;行政區劃壁壘表現在養老保險跨區域結算的困難;財力帶來的水平差異表現在2015年京津冀三地城鎮居民最低生活保障服務標準的差距是1.58：1.57：1。農民最低保障標準的差距是3.4：2.6：1。所以，京津冀公共服務一體化的發展方向，一是加快跨城鄉和區域的差別性標準和政策改革。健全相關制度，建立覆蓋城鄉、區域互認的公共服務體系和標準。二是加強區域合作中的機制建設。包括形成合理的教育資源配置機制，建立京津冀統一藥品供應和安全保障機制，完善社會保險跨省區轉移續接機制。

三、未來展望

京津冀協同發展作為“十四五”時期國家的重大戰略，在現有成效的基礎上向縱深推進。要靠區域經濟政策體系為其保駕護航。這就包括從政策導向到政策設計、政策實施等多個環節都需要有一整套的評估和反饋機制。未來，京津冀協同發展需要在以下三個方面提出新的政策或者實施方案。

（一）城市更新問題

京津冀協同發展在疏解北京非首都功能的帶動下，城市發展質量普遍在提高，城市集聚形態和城市職能演變都在持續進行。“十四五”期間，京津冀全域的城市更新應當提到日程上來。當前。北京城市單中心模式已在同類城市發展中滯后，“大城市病”在城市無序蔓延中積重難返，職住不平衡、產城不融合矛盾極其突出。北京城市副中心的建設是城市更新的一個重要的途徑：形成一個主中心和一個副中心的城市運轉模式，下一步，配合“微中心”的建設，包括特色小鎮、花園型總部、衛星城、產城融合型園區等等，將構建首都區域內的優良的空間布局體系。京津冀城市都存在一個城市更新的問題，一是城市空間格局的優化，二是城市內部分區職能的優化。三是城市老舊小區的改造與更新.四是城市道路交通問題的解決。

（二）高端人才問題

“十四五”時期我國經濟進入到高質量發展階段。啟動內需、形成國內大循環，新的發展任務已經擺在面前。在這樣的形勢下，人力資源的攏聚就顯得更加重要。過去的5年，京津冀與長三角和粵港澳相比，人力資源總量沒有大的增長，吸引高端人才有較大差距。從北京市來看，功能疏解帶動人口疏解的效果并不好，總人口減少幾萬人。也只有象征性的意義。所以，建議重新考量人口疏解的辦法，設定人口微量增長的目標，增加高端人才、海外歸國人員、碩士博士畢業生的進京指標。從天津市來看，城市的知名度和吸引力都是很好的。要把握好吸引人才的度，要向科技創新型人才傾斜。從河北省來看，雄安新區未來對人才的吸引是可以期待的，石家莊、唐山等大城市也有很大的吸引力。

（三）生態補償問題

京津冀生態補償機制設計已經討論了很多年，但進展不快。在“十一五”期間，北京與河北省張家口地區就水資源的有償使用形成過“稻改旱”的補償協議，成為生態環境補償的一個典范。這種辦法鮮有復制的樣板出現。這也可能就是一個不可復制的個案。“十四五”時期推進生態補償，應當是國家對華北北部生態地區進行補償。包括中央政府的財政轉移支付。地區之間的生態補償等。由于行政區域的限制，地區對地區的直接補償支付比較困難，設立生態補償政府基金、社會和企業基金是可供選擇的模式之一。