一針何以穿千線：城管執法的注意力分配策略

龐明禮 陳念平

摘要：“上面千條線，下面一根針”既是科層制組織的工作任務分配方式，也是基層行政組織面臨的普遍困境。面對多層級多部門分配的工作任務，基層政府如何能實現“一針穿千線”呢？通過對武漢市B區基層城管的注意力稀缺現象及其應對策略的研究發現，科層制組織結構中隱含了基層注意力分配的內在矛盾，基層城管部門通過專業分工、程序化以及技術引入等“引線”工具使剩余事務條理化，實現注意力擴容;通過注意力的框定機制、糾偏機制、激勵機制、動員機制等“穿針”工具使管理過程理性化，實現注意力聚焦。這些工具的組合可能存在效率悖論，具有耗散注意力資源的潛在風險。應建立一種包容基層探索、鼓勵多方參與、適應具體情境的運行機制，將開放性、靈活性原則適度融入基層行政組織中，破解“一針千線”矛盾。

關鍵詞：科層制;注意力分配;城管執法;基層治理

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2020）05-0070-009

一、“一針穿千線”：

城管執法部門的常態化行為模式

科層組織的工作任務按專業化原則進行橫向分解，按等級化原則進行縱向傳遞。作為最大的科層組織，公共行政組織擔負的目標任務紛繁復雜，其橫向與縱向分工尤其明顯。人們常以“上面千條線、下面一根針”來隱喻其工作任務分配方式。按照科層制“依法確定的權限范圍、層級節制的權力體系、依規辦事的運作機制、非人格化的組織管理、專業專職的管理人員、合理化的人事行政制度”的理性愿景，專職行政人員只需按法定職責權限和標準化的程序要求例行公事。然而，公共政策經過層層傳達、條條分解，最后都要歸結到基層來執行落實，而基層的政策資源相對匱乏且討價還價能力相對較低，面對不斷變化的縱向中心工作任務層層下壓與多個橫向部門標準化、程序化的條條考核，基層行政組織常常陷入資源不足與事務繁多的矛盾之中。可見，基層這“一根針”穿起“千條線”的難度相當大。

學術界將基層的應對措施概括為三種。一是策略主義。基層遵循一種只求眼前、不顧長遠的，以各類具體的、權宜的和隨意的權力技術為原則的策略主義邏輯，每天上演檢查與反檢查的上下博弈，呈現出務虛性落實、虛假性呈現、選擇性達標等樣態，以事前事后與縱向橫向的策略組合在權責分立結構下規避直接責任和潛在責任，建構出一種“自保式執行”的行動邏輯。二是共謀。在面對更上級部門的考核檢查時，基層上下級間普遍存在非正式“共謀”現象，形成“共識式變通”，尤其是面對政治要求轉換成組織任務時，上下級間陷入不可退出的談判情境之中，科層組織出于風險規避的考查展現出上下級間權力重組、同級部門問責任分擔、科層組織和管理對象間利益交換的行為機制。三是痕跡主義。在技術、避責、場域三重政策執行邏輯的共同作用下基層深陷“表海”，滋生以“跡”為“績”的痕跡主義，觸發文牘主義、程序主義、亮點工程與中游策略等形式主義現象。

可以看出，既有文獻多是從批判式的視角研究基層的穿針引線策略，試圖解析其現實績效狀態與完全理性中的“最優解”之間的差距。然而，我們在對武漢市B區城管執法大隊的跟蹤調研中發現，基層政府往往會對快速增長的公共治理任務進行重要性排序，通過大量的政策資源投入保障重要治理任務的高標準完成，進而獲取上級政府對其工作努力程度的認可。例如，從2002年到2018年，武漢市B區城管執法大隊管理的道路由33條增至223條，執法案件從69個增至275個，涉及擅自占用道路、違法建設、施工渣土、戶外廣告招牌、道路挖掘、燃氣安全管理、油煙噪音擾民、非法營運等141項違法行為的管控及處罰，同時，市民也對城管提出了依法執法、規范執法、文明執法、柔性執法等要求，其實現形式則是執法全過程記錄與執法文書標準化，這帶來工作量與工作時間的大幅增加。盡管武漢市B區近年來在城管執法領域投入了大量的政策資源，并且增加了900多名協管員協助執法，但是，相對于迅速增長的城市管理需求和不斷被其他政府部門剩余出來的執法職能與事務，基層城管執法部門一直處于應接不暇、顧此失彼的緊張狀態之中。因此，我們沒有理由懷疑基層政府及其工作人員的努力程度，要對其實際工作場景多一份寬容，甚至要褒獎其游走于多任務之間的高超技藝。本文從注意力分配的組織學研究視角，以注意力“稀缺一競爭一分配一耗散”為線索，解析武漢市B區基層城管“千線一針”的注意力稀缺現象及其“引線穿針”策略。

二、“千線”競爭：多主體、多職能與多屬性的矛盾

注意力是指在與決策相關的眾多刺激因素中，占據決策者意識的那個刺激因素，具有稀缺性特征。科層組織內部根據條塊關系劃分成了不同部門單元，每個部門單元根據自身職責縱向分配工作任務。作為這些工作任務的承載者，城管執法部門便具有了多個管理主體和多項執法職能，其工作任務也具有了多重價值屬性，彼此之間以各種方式爭奪著一線執法人員的注意力資源。

（一）主體競爭：縱向與橫向管理矛盾

執法重心下移后，街道中隊實行縱向與橫向雙重管理，既接受市城管委、區城管大隊的業務指導又接受街道辦事處（以下簡稱“街道辦”）的日常管理。縱向管理方面，區城管大隊及其下設科室、直屬中隊依據職責指導街道中隊業務，遇有急難險重任務和重大保障任務，城管大隊直屬機動中隊對屬地中隊進行支援。橫向管理方面，街道中隊接受街道辦日常管理，日常工作全面服從街道辦調度指揮。雙重管理模式雖然有利于街道辦調度城管執法資源，但也給街道中隊造成困擾。例如，同樣內容的會議，中隊長通常要到大隊和街道辦各開一次;一些迎檢材料與日常文書工作，要向大隊和街道辦各報一次。與此同時，城管大隊與街道辦各自采取措施競爭中隊注意力資源。城管中隊常常在同一時段需處理來自縱橫兩方面的指令，當二者出現沖突時，注意力稀缺矛盾便更加凸顯。

江西省A市在執法重心下移后，街道中隊事權歸街道辦，但仍由城管大隊掌握人權財權。街道辦把上級布置的大量中心工作任務分配給城管中隊，要求城管中隊圍繞街道辦中心工作展開;而城管大隊則設法把街道中隊的注意力調集到揚塵治理、電動三輪摩的整治、控違拆違等領導高度重視的城管執法業務工作上來，每周對街道中隊的具體任務進行布置調度。由于人權事權都歸屬于大隊，街道中隊也不得不服從大隊指揮。

武漢市城管執法部門的縱橫權力控制方式是區城管大隊掌握人事權，街道辦掌握財權與事權，城管大隊不再干預街道中隊的日常事務。但是，為加強對街道中隊的管控，B區街道設計了隊伍建設、督查考核、宣傳等工作細則，并派駐法制專員駐街道中隊指導監督法制業務。

（二）職能競爭：綜合執法的注意力超載矛盾

武漢市B區城管大隊對各街道中隊的常規調度工作包括隊伍建設，法制案卷辦理，以及占道經營、違章建筑、油煙噪聲、園林綠化、燃氣安全、餐廚垃圾等專項執法業務。每項工作都有分管領導牽頭，有相應科室或直屬中隊進行業務指導。每項工作都以各種方式競爭街道中隊和一線執法人員的注意力資源。例如，B區城管執法大隊的一次工作調度例會上，分管燃氣安全與占道經營的大隊領導說：“燃氣安全檢查、夜市與水果汽車售賣整治是當前的兩項重點工作，要有聲勢、有力度、有成效”;分管工地管理和油煙噪聲的領導說：“渣土車、油煙噪聲管理是日常工作的重點難點，一定要想辦法求突破”;分管違章建筑管理的領導說：“違建拆除一定要用繡花功夫，平衡拆遷與維穩的關系”;分管法制工作的科長又說法制工作是所有工作的重中之重。對于街道中隊來說，盡管有輕重緩急，但每項工作都要被督查考核，都需要分配注意力資源;對于一線執法人員來說，每項執法業務都有一定的專業性，都有一套法規、流程甚至經驗知識，綜合執法要求一線執法人員在街頭綜合處理所有業務，這需要多種業務知識儲備、熟悉各項法規業務與流程，進而帶來注意力的高度分散，造成一線執法人員的注意力帶寬嚴重超載。

（三）屬性競爭：多重價值矛盾

城管執法屬于典型的“爭議型政策執行”。城管執法者常常要在相悖的執法屬性與目標間權衡，在權力邏輯、資本邏輯與生活邏輯之間尋找平衡點。當人們面對眾多的刺激因素時，會把注意力重點配置給與刺激因素有關的任務。一線城管執法工作包含秩序、穩定、效率、公平等多重屬性，在不同情境下，不同屬性搶占執法者的注意力。在政治敏感時段，穩定壓倒一切，穩定屬性搶占注意力;在上級領導視察、外商考察、督查檢查時段，城市形象與自身績效考評至關重要，秩序屬性又更被關注;在私下交往中，工具理性的個體目標可能會占上風，私利成為執法人員注意力投放的重點;在背街小巷的社會空間情境中，社會公平情感可能被重視，執法人員出于同情給予弱勢群體一些默契的無視;在進入執法案件程序后，執法行為的法律屬性更搶占注意力。

三、“一針”矛盾：注意力分配的排序準則與矛盾

“因缺乏而引起的競爭，跟任何運動一樣，是要有游戲規則的。”由注意力稀缺和多主體、多職能與多屬性的矛盾而導致的“千線”競爭格局下，一線執法者常常處于注意力的被動分散狀態，在領導要求與法定職能之間、在法律法規的程序要求與實際結果之間、在不出事和不追責之間搖擺權衡，產生各種矛盾的注意力分配排序準則。

（一）輸入排序：層級節制準則與專業分工準則矛盾

科層組織既遵循層級節制準則又遵循專業分工的職能準則。理論上，層級節制可以與專業分工并行，在專業分工基礎上的層級節制有利于科層組織的分類分級控制與協調。但對于“上面千根線，下面一根針”的基層執法部門來說，面對眾多業務職能與各層級的指令，必然產生注意力分配的主次排序。注意力分配的橫向職能準則以專業分工的業務主次與重要性、緊急性分類排序;縱向層級準則以任務指派的科層權威與壓力分級排序。街道中隊常把占道、拆違兩項城管的初始職能視為主業，把市政、園林兩項高度相關的職能視為輔業，把被迫從環保等部門接收的綜合職能，如餐廚垃圾、油煙噪聲、燃氣安全等列在第三位，把一些非職能范圍內的剩余事務和文案工作，如各類學習、報表、頻繁的材料報送排在末位。注意力分配的縱向層級準則排序更為復雜，街道中隊既要接受條線上的市城管委、總隊、大隊的業務指導以及條線上各科室、直屬中隊的業務指導監督，又要接受屬地街道辦及其相關科室分配的具體事務。在科層運作實踐中，專業分工準則與層級節制準則又常發生沖突，橫向職能的專業分工準則常讓位于縱向層級的領導重視排序。

（二）輸出排序：結果導向準則與程序化準則矛盾

理想的科層制是程序導向而非結果導向的。但是，城管執法考核實行結果導向與程序導向并重。如，目標責任制將組織注意力框定在組織上層設定并分解的任務目標上，以結果為導向督查考核科層績效。一些專項巡視、督查、業務檢查以及法制工作考核則更注重程序規范。有時結果準則與程序準則甚至相互轉化。如為便于控制激勵，組織上層把程序導向的規范化要求轉換成量化考核指標的績效結果考核;為完成考核任務，組織下層把結果導向的業務在實踐中轉換為策略主義的程序化、留痕化行為。這種相互轉化容易造成基層行政組織注意力分配的異位與混亂。結果導向的績效原則具有強激勵性，而程序導向的規范原則是弱激勵的，要求文書化、全程留痕記錄以便于程序回溯，二者之間存在沖突。一方面，將弱激勵的程序性事務轉換成為強激勵的考核指標，易造成科層運作中的文書造假與形式主義。如武漢市大城管考核中各類執法案卷的數量與質量也被設計成具體量化指標納入考核排名，B區各街道中隊為獲得高分而排名靠前，紛紛采取隊員墊付罰款、借用身份證、專人統一制作精致案卷等策略，制造出虛假績效卻難以查實，造成基層行政組織注意力的無產出耗費。另一方面，當強激勵的績效性執法業務目標被頂格設置以至于無法實現時，易引發一線執法者的策略主義行為，結果導向的績效目標常被文書留痕的程序目標所替代。如油煙噪音類案件通常從投訴平臺轉來，必須處理但又沒有能力處理，執法者則以完成投訴件回復并獲得投訴人滿意回復的形式為目標;城管執法人員大多缺乏燃氣安全知識，無法處理此類案件，力無處使，只能采取留痕式工作，工作目標置換為留痕避責。

（三）風險排序：“不出事”與“不追責”的內外矛盾

街頭執法的特殊性使城管執法人員的注意力分配具有內外雙重指向，既要圍繞科層制內的指揮棒轉，又難以回避街頭的問題、風險和執法對象的策略回應。因而，對他們來說，注意力分配排序的底線與約束既有對外“不出事”又要對內“不被追責”。但這兩個目標常常互相矛盾且難以達到。街頭空間的開放性特點導致執法過程很容易暴露在公眾的視野之下，在執法中處理不慎或者執法方式不當，就很容易引發沖突，甚至還有可能釀成群體性事件。因此，城管執法的方式很難固定或者程式化。這就迫使一線執法人員不得不進行風險排序，盡量選擇風險程度低的任務執行。但當科層壓力傳導至街頭官僚時，一線執法者又不得不直面街頭風險，進入結果準則與法律程序準則的矛盾之中。

街頭官僚既需要集中于結果和時效以應對科層壓力，又需要兼顧程序的復雜性以留痕回避追責風險;既要堅持執法的普遍性原則維護法律的公平性，又要照顧當事人的特殊情況維護社會穩定;既要接受多上級布置的剩余事務兜底，又要堅持規定的職能職責實現科層制的專業化。注意力分配原則之間的諸多矛盾對一線城管執法者尺度拿捏能力提出了很高要求。

四、“引線穿針”工具：注意力擴容與聚焦

“引線穿針”是基層城管應對注意力資源稀缺矛盾的一種元策略。一方面通過專業分工、程序化與現代信息技術等“引線”工具，整理紛繁復雜的街頭事務使之條理化、簡約化，來獲得個體單位時間的注意力擴容，繼而擴大組織注意力資源總量;另一方面通過目標責任制任務層層分解的注意力框定機制、自上而下規訓與督查的注意力糾偏機制、內外宣傳的上下信息溝通機制、績效考核獎勵和橫向排隊競爭的注意力激勵強化機制、領導高度重視的層層動員機制等“穿針”工具，聚焦組織注意力。

（一）“引線”工具實現注意力擴容

丹尼爾·卡尼曼認為，人腦有快與慢兩套系統。系統1的運行是無意識且快速的，不怎么費腦力，沒有感覺，完全處于自主控制狀態;系統2將注意力轉移到需要費腦力的大腦活動上來，通常與行為、選擇和專注等主觀體驗相關聯。人在給定時間區間內對外界信號所能夠給予的注意是有界限的，這一界限在相當大程度上取決于認識主體對所注意的對象的熟悉程度。因而，科層制的專業分工與流程化有利于訓練熟練程度，使日常工作變成系統1的自主運行，節約個體的注意力付出，進而拓寬組織注意力的整體容量。

1.簡化擴容：專業化分工與事務流程化

一是將業務性強的職能在區城管執法大隊成立專班或直屬中隊，如B區城管執法大隊設有違章建筑、渣土管理、交通、燃氣安全、應急機動等7個直屬中隊與1個油煙噪聲專班，既專司某項執法業務又對街道中隊進行專項業務指導。二是采取“司法+城管”模式，在城管局內設司法中心，提供法律咨詢、疑難案件解釋、爭議調解等服務;大隊設法制室并向街道中隊派駐法制專員，實現法律咨詢業務專業化。

綜合執法改革使街道中隊事務綜合化，街道中隊則會對執法人員進行分工的再專業化和事務的再流程化。B區街道城管中隊的常規業務工作被分為前臺與后臺。前臺的街面執法工作通常采取三種不同的分工方式。一是按空間分塊，將街道城管執法事務按空間劃分為若干個責任片區，每個片區由1個隊員、1個協管片長、4-10個協管員負責，每卜2名協管員負責一條路段，責任包干到人。二是按業務分條，將執法業務分為占道、違建、油煙噪聲、燃氣安全等工作專班，每個專班由1個或多個正式隊員牽頭，數個協管協助。三是條塊混合，僅將違建等專業性較強的業務成立專班，其他業務切塊，形成條塊混合模式。后臺工作分為投訴信訪件處理和日常文書運轉，通過流程化和再分工提高效率。不論是前臺后臺劃分還是分片分線，都是組織注意力資源投放的切段分割，有利于一線執法者把日常工作變成系統1的自動運行。

2.技術擴容：智慧城管等信息技術輔助

在信息收集方面，民呼我應、城管熱線、市民隨手拍等多個投訴監督平臺拓寬了發現問題的信息渠道;在技術賦能方面，智慧城管監控系統、智能渣土車監控系統、餐飲油煙報警監控系統等各類監控系統的開發，提高了組織頂層的信息收集能力與對各科層節點的日常管控能力;在協調調度方面，通過微信群、電臺指揮中心等技術輔助，實現實時調度、可視現場、即時反饋;在日常執法流程方面，使用“城管通”“督導通”等手機APP對一線執法者綜合執法業務知識進行技術賦能，使執法事務更加類型化、流程化，既增強了組織頂層的調度、協調與控制能力，又提高了具體執法事務的發現與處置效率。

3.梯次加力：執法流程切割與資源遞進

武漢市B區將街頭占道經營執法切割為勸導服務、執法程序、強制實施三個層次，由不同的主體實施，注意力資源投入依次遞進。第一個流程是勸導，由協管員進行日常巡查、勸導與服務;若協管員多次勸導無效，則進入第二個執法流程，由正式隊員介入，下達整改通知單、處罰通知單，進入正式執法程序;若執法對象拒不接受處罰或抗法，則進入第三個流程的強制執行，由機動隊進入現場施壓或申請法院強制執行。按照住建部“721工作法”，70%的占道行為通過溝通服務在第一個流程處理完畢，30%進入執法流程，其中10%強制執行，形成一個注意力資源投入的過濾漏斗機制。

（二）“穿針”工具實現注意力聚焦

注意力擴容涉及注意力獲取的行政管理成本與效率問題，而注意力聚焦更多關涉到組織運行過程的目標管理與激勵控制等問題。科層組織須通過注意力框定、糾偏與強化等常規工具，將各個科層節點的注意力聚焦到實現組織目標的軌道上，使科層上下同軌同向朝目標運行;領導利用金字塔頂層節點的正式影響力以及個人魅力感召、社會網絡等非正式影響力，可以迅速動員組織注意力資源，“領導高度重視”也成為一種實現組織注意力聚焦的特殊工具。

1.注意力聚焦的常規工具

注意力聚焦的常規工具包括目標責任制，規訓教育與督查考核、獎懲排隊與典型宣傳等。目標責任制通過目標分解與壓力傳導，將組織各節點的注意力框定在組織設計的功能軌道上;日常的規訓教育與督查考核不斷裁剪越軌行為，將運行過程中分散的注意力拉回框定的軌道中;獎懲激勵與典型宣傳工具則強化各節點的注意力聚焦力度。

（1）注意力框定——目標責任制的任務分解與壓力傳導

武漢市城管委制訂了詳細的《城管執法管理考核辦法》（簡稱“大城管考核”），將考核內容聚焦在隊伍管理、勤務綜合、專項執法三個大類，每一大類都有詳細的考核細則與指標。如，專項執法職能包括占道經營、違法建設、廣告立面、油煙噪聲、渣土、其它等6類13項，每個項目設計一個專項執法考核表和分值計算表。各區城管大隊再根據市城管委和區委區政府下發的年度任務，將總目標層層分解，以目標責任書的形式下達至各中隊和專班，進而細化分解至個人，各自的分解任務將注意力框定于城管委設計的運行軌道中。

（2）注意力糾偏——規訓教育與督查考核

規訓教育與督查考核是過程糾偏的兩個主要工具。

日常的規訓教育，即是反復抓取科層組織鏈條每一節點的注意力，使其形成思維慣式，自動聚焦到組織預設的觀念與行為中，實現“統一思想”的功能。規訓教育通過工作會議、現場辦公會、業務培訓會、微信群內的通知提示、干部談心等會議途徑實現。大城管考核涉及的隊伍建設、勤務綜合、專項執法三類工作以及在大城管考核中的排名與分析是工作調度會的固定議程;街道中隊實行早點名晚講評制度對執法隊員與協管員實施規訓教育。

日常督查，則是不斷把執法隊員的偏離行為重新拉回到設定的軌道中來，剪裁分散的注意力，實現“步調一致”功能。日常督查分三個層次。第一層是武漢市城管委組織的日常督查，包括電子督查、第三方督查、內部督查三種形式，即市城管110指揮中心的每日視頻監控督查、第三方公司每月5次的全面督查（覆蓋每條街路）、市城管委督查總隊每月至少1次的現場督查;第二層是區城管執法大隊的日常督查，包括區城管110指揮中心的每日視頻督查、區城管每日15小時輪班街面巡查和專項督查;第三層是街道辦的日常督查，主要以街道辦領導與城管科組織的路面巡查為主。督查反饋依情節輕重分三種形式。一是通過現場提醒、微信群、電臺等方式通知即時整改;二是進入督導通監督平臺按程序限時整改;三是以督查通報的正式文書形式下發。以督導通平臺和督查通報的文書化、程序化的正式形式下達的督查反饋意見將聯同整改進度與結果全部納入考核計分之中，實現注意力糾偏。

（3）注意力強化——獎懲排隊與典型宣傳

基層注意力強化的工具包括排隊、獎懲、宣傳三種。

排隊是一種政治激勵工具，是我國行政體系科層運作中特殊且有效的強化工具，排名關乎年終績效獎勵，更是一把手政績的直觀顯示，直接影響其在晉升錦標賽中的表現。市城管委將基層單位考核得分按月、季、年排隊，每月把所有區、街道的大城管考核成績按排名寄送至市委、市政府主要領導，向基層單位傳遞科層壓力。

獎懲是一種經濟激勵工具，與執法者個人收人直接掛鉤。武漢市城管委、各區政府都設置了一套激勵機制，對大城管考核排名靠前的區城管執法大隊、街道辦與街道中隊進行績效獎勵，個人將以績效獎的形式分享單位獎勵;各區城管執法大隊也設置了對隊員的考核獎勵辦法;各街道辦對協管員實行級差績效工資等等。

宣傳是一種社會激勵與控制工具，以榮譽、聲譽、正當性等價值塑造為方法。在科層制內，微信群、“美篇”等宣傳工具成為一種上下溝通的集體化集中式信息渠道。區城管執法大隊內部群里發報的“美篇”，以“內部信息”的形式向下傳達了大隊領導的工作動態、工作重心以及工作布置和要求等信息;領導以群內點贊的方式反饋對下屬單位的認可，以在上一層宣傳平臺報道的方式表達更高的認可和經驗推廣。在科層制外，通過單位自辦公眾號、專業新媒體、傳統媒體等平臺，將社會注意力吸引到城管執法的正面形象中來，營造良好輿論氛圍，爭得組織外部的認同與支持。

2.注意力聚焦的特殊工具

領導高度重視占據基層行政組織注意力資源分配的特殊通道，是一種快速獲取科層制上下乃至內外注意力資源的特殊工具。不同于常規工具的專業化、流程化和可控性，領導高度重視的超常規工具常無定數且缺少執行的彈性空間。通過領導牽頭、部門協調、財政支持、結果導向等政策工具，相關主體心照不宣地明白其中的重要性，在工作動力和責任意識上明顯高于一般事項。以領導高度重視為特征的運動式治理常常遭到各種批評，但從注意力分配視角來看，通過領導高度重視的壓力傳導與領導個人的魅力感召、社會網絡支持，科層鏈條各節點的注意力資源可以被超額釋出并聚焦至領導高度重視的特定組織目標上。因而，領導高度重視也是實現組織注意力聚焦的一種有效的特殊工具。

常規通道與特殊通道體現的是組織注意力資源獲取與分配的流量與流速的差別。相對于常規通道的規則化、規范化、均質化分配，特殊通道是一種大流量快流速的密集式注意力分配策略，將注意力集中分配至某項運動、某項政策創新、特色工作、棘手事務或突發事件等等;這種密集的注意力資源投入可能獲得超常的績效產出，實現克難攻堅、應急處突甚至組織創新等等。但組織注意力資源總量的伸縮彈性有一定的限度，特殊通道的過度使用也可能導致常規通道嚴重不暢、科層制嚴重不足，呈現基層人員過剩與注意力嚴重稀缺并存的無序狀態，出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”以及“突擊迎檢很厲害，平時管理很混亂”的矛盾。

五、“一針穿千線”的悖論：

科層運作的注意力耗散

“千線一針”不僅影響組織內部運行制度，也會影響一線執法人員的日常執法行為，如感到時間壓力，產生“時間荒”。“引線穿針”策略若在具體運行過程中實施不當，引發注意力競爭與分配規則間的多重矛盾，則會加劇注意力稀缺，造成組織注意力資源耗散，并給執法對象逃避懲罰的機會，進而產生“時緊時松、寬嚴不一”的城管執法行為亂象，降低組織績效。

（一）街頭官僚注意力付出的節奏平衡

街頭官僚處于注意力多向分散的張力之中。作為街頭官僚的城管一線執法人員既是科層制底層的執行者，又是科層組織與外部社會的接口。一頭連著科層組織，一頭連著街頭社會，既要接住科層制自上而下的壓力傳遞棒，又要面對街頭空間隨時可能出現的社會壓力;既要執行遙遠的自上而下的科層指令，又要擺平撲面而來的街頭矛盾。而且，自上而下的科層壓力并非單線傳導而是多任務分配;自外而內的社會壓力并非來自單個執法對象和事項，而是隨時可能涌來的不確定的人數與事項。這些都將造成信息和指令的復雜性，加劇街頭官僚的注意力分散張力。為此，他們發展出機械式應對、分離式應對、工具式應對和變革式應對等應對策略以平衡工作節奏與時間壓力，使注意力付出維持在一個總體均衡的狀態。

（二）常規通道的科層運作效率悖論

理論上，科層制的技術優勢有利于組織注意力資源的擴容與聚焦，專業化、程序化，使個體單位時間注意力付出的績效回報更高，分工合作總體上擴大了組織的注意力資源，提高了組織能力和資源配置效率;層級節制的組織結構、文書化、責任制以及宣傳、督查、排隊、獎懲激勵等工具，把組織成員的注意力聚焦到組織目標上來，并強化注意力聚焦力度，裁剪注意力越軌行為，使組織成員如同官僚機器的零部件朝著頂層目標同向運轉。然而，科層組織注意力資源的理性獲取與分配只是一個理想。專業化細化了分工，也形成了組織的不同職能部門，競爭組織注意力資源;程序化加速了組織運轉，也異化了目標，程序目標時常替代結果目標;文書化便于組織督查考核、上傳下達，但也造成了科層運作的繁文縟節和形式主義，使基層注意力從外部的實效轉移至內部的留痕，提高了運行成本;責任制框定了組織注意力框架，使各個零部件得以專注于自身責任目標，但也造成組織上層為避責而對基層泛濫問責、層層加碼，使街頭官僚左右為難、不堪重負;層層督查有利于裁剪組織成員行為邊界，維護組織設定的注意力框架，但又傷害了工作自主性，使組織成員的注意力集中于應付檢查，而在日常工作中又以偷懶來平衡注意力的過度付出;考核排隊激勵基層單位你追我趕，不斷強化基層注意力的投放力度，但也導致基層為爭取排位，而種種造假或過度作為。這些意在擴充、聚焦組織注意力資源的策略卻在實踐中耗散了組織注意力資源。

（三）特殊通道的注意力周期性轉移

特殊通道對組織注意力的爭奪既有效集聚又過度耗散組織的注意力資源，形成“領導高度重視”的效率悖論。一方面，特殊通道可以集中注意力資源，把新涌入的剩余事務納入科層制運行軌道，使之成為“剩余事務的科層化整理器”;另一方面，若特殊通道流量過大或流向偏差，不恰當地濫用特殊通道資源，則擠占常規通道引起常規通道帶寬不足，影響組織的正常運行甚至產生體制內耗。以“領導高度重視”為注意力獲取工具的特殊通道，利用科層鏈條頂層的組織權威汲取組織注意力資源，這類工具從權力根源來說就是科層組織的頂層指揮棒。指揮棒方向明確清晰則組織注意力資源聚焦，各節點同向同軌運行;指揮棒方向混亂模糊則組織注意力資源分散，各節點異向異軌耗散。

事實上，城管執法部門作為一個吸納城市剩余事務的政策執行部門，在成立之初就在城市政府科層體系中具有某種注意力獲取與分配的特殊通道部門性質。在科層組織的運行過程中，正因為城管具有特殊通道集中注意力資源且打破常規的政策執行效率優勢，才形成了科層頂層的思維慣性，不斷將棘手的剩余事務大量派入城管部門。近年來，隨著城管執法部門的逐步科層制化，街頭涌入的剩余事務逐漸整理成了城管執法的專業職能與規范流程，常規通道事務日漸繁重，常規通道與特殊通道的注意力爭奪矛盾凸顯。加劇城管執法部門的注意力分配困難，形成城管執法行為的指揮棒效應：指揮棒指向哪里，哪里就高光而秩序井然，其他方面和區域卻因注意力資源被過度汲取而灰暗失序，進而給執法對象以回避機會，使其發展出一套“敵進我退，敵退我進”的應對策略，在注意力的灰暗角下“茁壯成長”。

六、讓“一針穿千線”更加高效：構建可預期的注意力分配機制

基層組織在常規與特殊事務之間靈活轉換注意力分配方式的種種策略緩解了轉型時期的特殊矛盾，但這并不能破解科層制事務結構中“干線一針”的內在悖論，應探索建立一種更加有效有序的注意力分配方式，使有限的注意力資源投入能夠轉化為更美好的城市管理效果。

（一）放活“針頭”，厘清權責邊界，源頭拓展注意力

從多元主體街頭共治、明晰條塊權責邊界、加強部門協同合作三個方面，解決注意力競爭矛盾。

一是多元主體參與共治。引入社會力量參與街頭治理，形成黨政主導、社會參與、經營戶自治、市民監督的多主體街頭共治格局。探索成立小攤販自治組織，讓其有序經營，實現自我治理和約束;鼓勵市民監督，開放居民參與，通過市民熱線、微信隨手拍等多種信息輸入方式，拓寬街頭治理的信息渠道;加強政府、城管、攤販組織間各種形式的交互活動，推動治理創新向水平化、混合化、關聯化和合作化形式轉變。

二是厘清條塊權力邊界與城管職責邊界。清晰界定條塊權責，將簡易執法事項下沉街道、專業執法事項上收大隊，列好權力清單，實現事權和支出相適應、權力和責任相統一，減少條塊之間的注意力無序競爭矛盾;加快全國性城管立法進度，明晰“城管執法+”標準，規范城管執法范圍，避免兜底部門的職責無限化加劇注意力稀缺。

三是加強街頭事務治理的部門協同。城市規劃部門合理規劃城市公共空間，創造條件合理設置共享單車、夜市早點、街頭攤販等的臨時點位;街道（社區）與民政、社會保障等部門配套解決好困難群體的就業幫扶、失業救濟以及其他社會保障問題，緩解街頭執法的屬性爭議;加強公安、城管、市場監督、環保、交警等街頭執法部門間的跨部門協作，健全城管跨部門協同的制度程序、網絡組織和能力建設;努力形成系統內上下聯動，部門之間協調配合、內外互通，全社會共同參與，運轉高效的綜合執法聯動機制。

（二）適配“針線”，促進激勵相容，有效獲取注意力

一是加強專業分工。建立符合專業化分工原則的職責職權、等級秩序和規范的工作程序，加強專業化培訓和教育，提高職業道德，使執法人員掌握充分的職業技能，形成良好的職業素養;放活基層管理，鼓勵基層中隊對內部管理進行專業分工再細化和流程再造，避免領導主觀意志任性干涉專業執法事務。

二是建立激勵相容的獎懲機制。科學設計考核獎懲機制，程序導向的執法專業化、規范化、法制化事務實行弱激勵;結果導向的綜合性發包事務實行強激勵，避免激勵錯配耗散組織注意力資源。

三是完善問責免責機制。限制科層鏈條上層向基層任性“甩鍋”與不合理問責，減輕基層負擔;給予基層部門與街頭官僚適度的工作自主性空間，保持街頭執法注意力的廣角性與敏銳性，促進“不出事”與“不追責”邏輯在街頭空間兼容。

（三）疏通“針眼”，限制流量流向，規范聚焦注意力

應限制特殊通道流向與流量，反過來，只在關鍵問題、重大事項與主要矛盾上密集投入大流量與高流速的注意力資源，使“領導高度重視”真正實現超常規績效。

一是限制特殊通道的頻率與帶寬。限制頻率指的是不宜經常性占用特殊通道，避免特殊通道在時間上常態化;限制帶寬指的是一般情況下同一時間不過度調集組織注意力資源，避免常規通道無法維持基本運轉。

二是限制流人特殊通道的事件類型。不同流向占用特殊通道的投入產出比不同。一些疑難重大問題如果注意力投入恰當，將產生高于常規通道的投入產出比，提高管理績效且促進常態管理;若把特殊通道注意力大量投向了迎檢造假等形式主義工作，則耗散組織注意力資源。常規通道能解決的一般不能流人特殊通道而只能在常規通道中優化解決;只有超常規的特殊重大事務，如新出現且大量涌人的街頭剩余事務、影響組織發展的關鍵問題、關涉經濟社會穩定的重大或突發事件等，才可以進入特殊通道;進入特殊通道的剩余事務若具高反復性，應盡可能將其類型化、程序化整理歸并后納入常規通道之中。

綜上所述，“一針穿干線”是基層治理的注意力分配策略。基層城管執法部門必須在實際工作中拿捏執法尺度，兼取各種治理工具的優勢而消解其劣勢，才能避免注意力的過度耗散。因此，探索有效的基層注意力分配機制，既需要科學的頂層設計，更需要一種包容底層探索、鼓勵多方參與、適應具體情境的運行機制，將開放性、靈活性原則適度融入基層治理之中。

（責任編輯：林賽燕）