論政府應急征用措施的限度

鄧媛媛

（長春理工大學 吉林 長春 130000）

關于政府及其工作部門采取應急征用措施很有可能違法從而過度侵犯公民權力，因此，基于對突發事件危機下社會利益與個人利益的價值考量，我們認為應當對行政機關采取應急措施的限度做出規定。筆者從主體、客體、程序等方面來研究應急征用措施的限度。

1 政府應急征用的法律原則

突發事件下的政府應急征用原則應當有兩類：第一類是與正常狀況下的行政征用相同的原則，如：法治原則和比例原則，它們適用于所有的法律；第二類是應對突發事件專有的原則，如：應急原則和基本權利保障原則。

1.1 法治原則

有學者認為：只有在‘人民主權’和‘法治’成為社會共識和統治基礎時，傳統的公共應急舉措才由事實性的強權行為轉變為法律性的國家權力行為，接受法律的調控。可見，起初緊急權力實際上是作為一種強權或者說不受拘束的特權存在。在有了“民主”和“法治”后，這種緊急權力才具有法律性，因此，應急征用行為必須以以民主作為思想的法治原則為基礎。

我們可以從以下幾點理解法治原則的基本內涵：（1）應急權力的行使必須依法行政。我國目前關于政府應急征用的法律體系層級十分完整，各層級均有相應的應急征用法律規范。（2）緊急權力的行使應當尊重法律優先和法律保留。（3）應急權應當遵循權責統一原則。非常時期，賦予政府及其部門行使緊急權力并非是一種法外行政的規定，它是為了保護更大利益的應有之義。

1.2 應急原則

關于應急原則的概念很多著作中都有表述，授權政府行政應急權基于突發事件的突發性、緊迫性、不確定危險性等特性，政府出于對公共利益的保障、社會秩序的維護、防止危機擴大等原因必須在第一時間行使應急權采取應急措施以有效應對突發事件。與正常情況下政府行使權力不得侵犯公民權利不同，在重大突發事件下，政府行使應急權可以對公民的憲法權利進行一定的限制或剝奪，并且行使的程序也較平時更簡便，多為簡易程序；其行為也可以沒有法律依據但事后得到追認。雖然從表面上政府行使應急權似乎違背了形式法治主義，但實際上，這是為了國家、公民更長遠的利益，總體而言這種應急權的行使是利大于弊的，是正當的。并且，應急原則雖然可能會對公民權利造成一定的剝奪或限制，甚者超越法律行使職權但這并不違反法治原則，同樣應急原則也非法治原則的例外。相反，法治原則要求應急原則必須以法律為依據，在法律的框架內進行，為政府行使行政應急權提供了正當性、合法性基礎。

由于在緊急情況下應急權的行使可能賦予公民比常態下更多的義務，因此行政應急權的行使應當符合一定條件。

1.3 基本權利保障原則

緊急情況下，政府的應急措施必然會侵犯公民權利，但其不能違背基本權利保障原則。應急權的行使雖然會對公民的權利進行侵犯，但是并沒有違反基本權利保障原則。

緊急狀態下的人權克減理論表示，緊急狀態下的人權克減有其合理性和必要性，公民理所當然地負有一定的容忍義務。但我們要謹防政府假借維護社會公共利益之名，過度克減公民權利。對政府行使行政應急權異化的擔憂并非杞人憂天，雖然應急原則以法治原則為基礎，但并不能打消這種合理顧慮。因此，在對政府行使行政應急權劃定明確的界限時，也應當通過立法確立最低人權保障，明確公民權利克減、限制的范圍、條件和程序。這樣才能才能達到設立應急征用制度的初衷，更好的維護緊急狀態下的社會秩序。

1.4 比例原則

比例原則實際上是權利和權力的一種平衡。政府行使行政應急權同時應當注意權力的行使要遵循一個合理的限度，即在遵守形式法治的同時兼顧實質法治。政府采取應急征用措施時，征用的時間、強度、方式等與公民權利被限制或剝奪的程度呈一種正相關。實際上，在緊急情況突發時，比例原則與應急效率是相反的，即不遵守比例原則，應急效率越高。但由于比例原則在政府行使應急權的價值不在于此，其更關注的的行為的正當性。2003年全國爆發疫情，部分行政機關為對抗疫情征用了高檔豪華賓館，取代征用一般的商品房屋給有關患者及家屬，這種應急行為已經超出了必要限度，因而給部分商家帶來了非常嚴重的財產損失。這一舉措即為應急過程中違反比例原則的一處體現，我們應當吸取相關教訓，真正地將比例原則運用到征用行為之中，使其成為政府應急權力的擴張與對公民權利的限制之間的均衡點。

2 突發事件下政府應急征用措施的運用

疫情作為典型性的突發公共事件，政府行使行政應急權征收的行為勢必要得到廣泛的關注。現代法治國家將保護公民財產作為國家職責，雖然承認政府行使應急權，但是行使必須嚴格符合法律規定，以達到保護公民財產權的目的。這樣也給應急法制帶來了不可避免的問題，即應急效率與公民財產權的平衡問題，如何平衡二者對于應急法制具有重要意義。

由于此次疫情是在全國爆發，因此應急征用的范圍、力度、對象，都十分少見。所有征用的物資中，以醫院、賓館數量最多也最為重要。據不完全統計，疫情發生后，全國340多支醫療隊、4.2萬余名醫務人員奔赴戰場，全國約1/10的重癥醫護力量集中武漢。武漢市改建16家方艙醫院，改造86家定點醫院，新增6萬多張床位，征用530多個賓館、培訓中心、療養機構改造為隔離點，擴容床位近11萬張。賓館、醫院的征用主要用于密切接觸者的隔離觀察和醫務人員的休整。武漢市作為疫情的集中爆發地，其征用的賓館側重于醫院人員的休整，此外湖北咸寧征用高校作為集中隔離場所計劃設置1700張床位。由于各地疫情不同，因此征用的賓館也有不同的用途。疫情期間，黑龍江哈爾濱共征用了18家賓館。根據該市的通知，9區9縣（市）各有一家賓館征用為密切接觸人員或來自疫區人員的隔離觀察場所。

此次疫情期間，我們可以根據各地各級政府征用的情況總結出以下幾個特點：（1）各地區征用有差異但區別沒有特別明顯。疫情在全國范圍內爆發，每個省市都有確診的病例，尤其作為疫情的集中地武漢市，被征用的財產最多，其他地區雖然較武漢情況較輕但仍然很嚴重，全國只有西藏地區情況較輕，因此采取征用措施并不典型。（2）征用不同的物資采取的措施呈現多樣性。（3）各地區征用的相同物資的主要用途有所區別，但都發揮了重要的作用。

3 應急征用措施的必要限度分析

從根本上來說，應急征用措施是符合群眾利益的。但是，任何事物都有兩面性，對于應急征用來說，亦是如此。應急征用，其作為一種行政強制措施，是以侵犯人民基本權利為前提的，只是個人權利在公共利益這種更大的利益的對比下，才獲取了合法性和說服力。政府應急措施雖然獲得了正當性基礎，但是不能排除其行使過程中違反法定程序或對公民權力造成過度的侵害，因此為了充分保障公民權利，應當對政府這中應急措施做出必要限度。總結此次疫情中出現的問題，我們發現，最容易超出限度行使權力往往在三個方面：征用主體、征用客體和征用程序，因此，有必要對這三方面進行界定，以確定應急征用的限度。

3.1 應急征用的主體

行政征用的法律依據有《傳染病防治法》、《突發事件應對法》和《突發公共衛生事件應急條例》。

《突發事件應對法》是規定突發事件應對活動的一般法律，有觀點認為其規定的征用主體應當是政府，而非政府部門。 不過之后該種觀點被更新，持有該觀點的學者并沒有再次提及，而是認為征用的主體包括政府及其部門。本人認為，《突發事件應對法》第12條是一個原則性規定，第52條是一個具體性的規定，不能因此認為前后沖突或者否定政府部門的征用主體資格。《傳染病防治法》全文都是圍繞衛生行政部門的職責展開，并沒有規定其有行政征用權，因此本人認為，本法的意圖是將衛生行政部門的征用權排除。在查詢地方衛生行政部門的權力清單時發現：北京市衛生健康委無征用權。同時，根據大理市衛健局征用過境防疫物資一事，經查明，在公布的大理市衛健局的權責清單，共有的193項，這193項中并無行政征收權，僅有一項關于“社會撫養費征收”的行政征收權。 因此，大理市衛健局征用口罩一事，實屬征用主體違法。

本人認為，《突發事件應對法》其作為應對突發事件的一般法律，應當以其作為基礎，確認有權實施應急征用的主體包括政府和政府部門，但是應當同時兼顧特別法。因此應當對作為征用主體的政府部門主要限定于各級人民政府的應急管理部門，理由在于：如果確認所有的政府部門在緊急情況下都享有應急征用權力，那么當突發事件來臨時公民的私有財產權將處于高度不確定的狀態；并且各部門實施應急權還可能產生沖突。

因此，對于應急征用的主體應當為政府、專門從事應急管理的政府部門和突發事件發生后臨時設立的應急指揮部。這樣才能有效地防治各個政府部門越權行使應急征用權，給公民財產權造成過度侵害。

3.2 應急征用的客體

在應急征用問題上，《突發事件應對法》對客體有所列舉。但若《突發事件應對法》沒有明確列舉，但是其他法律有規定，是否可以作為應急征用客體？本人認為，只要符合應急征用的目的，并且符合比例原則，對公民個人財產的征用都應當被允許。

另外，口罩能否屬于應急征用的客體？口罩與其他征用客體有何不同？進行以下分析：（1）根據行政征用的特點，征用并不發生財產所有權的轉移， 因此，征用主體承擔返還的義務，但口罩的特殊性在于，其一經他人使用就失去價值，無法返還給所有權人，對于所有權人也失去了價值，那么對于使用后沒有返還價值的口罩是否就不能作為征用客體？我們將口罩作為一種一經征用就毀損的財產，那么口罩是可以作為征用客體的。（2）對于征用客體的屬性，根據《傳染病防治法》與《突發事件應對法》規定，對于重慶市政府采購交由大理市快遞分公司承運的疫情防控物資，其所有權人并非大理市內的單位或個人，其屬于運輸過境物資。因此，大理市衛健局是無權應急征用所有權不在本行政區域內的“過境財產”。

綜上，本人認為作為應急征用客體的私有財產應當做擴大解釋，包含口罩等一次性用品，但應限于應急征用主體所管轄行政區域內的財產。

3.3 應急征用的程序

程序是征用措施的一個重要的因素。正當的程序，從反面上，看能夠防止給公民的財產權利造成損害；從正面上，充分表達了對公民權利的尊重。《突發事件應對法》的出臺，將應急管理的重心由部門轉向政府，拓展了政府的應急職能。” 有學者提出“行政機關和行政公務人員實施公共應急管理，不得超越最低限度的程序義務”等立法建議。 應急征用的程序應含三個環節：（1）程序的啟動。由于應急征用具有強制性，因此其無需相對人的申請即可啟動，屬于依職權的行為。啟動的條件應當限定于處于突發事件危機下，應急程序的啟動強調效率，其特點就在于程序的簡便性。（2）應急征用程序的推進。（3）應急征用程序的終結。待危機解除或使用完畢后，行政主體應當履行及時返還義務，并就財產的毀損、滅失，給予補償。

應急征用作為維護公共利益的緊急措施之一，實施應急征用具有緊迫性需要注重應急效率，因此會導致征用權力的擴張，極易造成公民權利的損害。公民的基本權利得不到保障，就難以調動公民的積極性，突發事件也就無法得到有效的控制。為了保障公民權利，平衡社會利益與個人權利，我們需要對突發事件中政府的應急征用行為做出明確的限度，以達到最大化保障公民權利的目的。