日本當前航天政策及其發展動向（上）

福 州 大 學 李瀟瀟

中國運載火箭技術研究院 王海洋 史 鑫

一、背 景

日本作為第二次世界大戰的戰敗國，按駐日“聯合國軍司令部”的命令，其航空航天活動受到嚴格禁止[1]。然而，1950 年6 月25 日，朝鮮戰爭爆發后，美國的對日政策發生了急劇變化。1952 年3 月8 日，在美國授意下，駐日“聯合國軍司令部”解除了日本航空航天活動的禁令；同年4 月28 日，頗具爭議的《舊金山對日和平條約》生效，日本的主權得以恢復，打開了日本戰后航天活動的閘門。解禁后不久，日本就開始著手建立其航天科研機構。1955 年，日本政府設立航空技術研究所，1963 年改稱為航空宇宙技術研究所；1960 年，日本科學技術廳設立宇宙開發實施本部，1969 年改組為宇宙開發事業團；1964 年，東京大學設立宇宙航空研究所，上述3 個機構正是日本宇宙航空研究開發機構（JAXA）的前身[2]。

最初，由于受到本國法律和國際政治條例的限制，日本的航天活動可謂謹小慎微、蹣跚起步，不過進展卻十分迅速。從1955 年4 月12 日，東京大學生產技術研究所糸川英夫科研團隊研制的超小型固體火箭（“鉛筆火箭”）發射試驗獲得成功，到1970 年2 月12 日，日本第一顆人造衛星“OSUMI”發射入軌，日本僅用了15 年時間就成為繼美國、前蘇聯、法國之后全球第四個自主發射人造地球衛星的國家。然而，日本自主研發航天裝備的時代也就到此為止了[3]。

由于受到美國方面的壓力，以及自主研發在技術、經費方面的困難，日本政府決定將航天政策由自主研發轉為技術引進。1969 年7 月，美日簽訂《日美宇宙協力交換公文》，約定美國將其不涉密的液體火箭、民用衛星等技術、設備、零件出售給日本；但禁止向日本提供彈頭再入等武器級的技術；同時，嚴格禁止日本將航天技術、產品向第三國出口[4]。在美日締結《日美宇宙協力交換公文》的同一年，日本國會通過議案將其航天活動限定在非軍事領域。

進入20 世紀70 年代，日本的航天活動走上了引進、消化美國成熟技術的道路。在20 世紀70 年代，宇宙航空研究所和宇宙開發事業團陸續發射了多顆衛星[3]。此外，宇宙開發事業團還與美國國家航空航天局（NASA）開展合作發射業務。通過合作，日方掌握了很多美國的技術、經驗，為此后N-2 型和H-1 型運載火箭的研發奠定了基礎。日本雖然通過引進美國的技術大幅節約了研發時間和成本，很快具備了大型運載火箭和地球同步衛星的研制能力，但是在航天技術和航天活動方面仍然受制于美國。

進入20 世紀80 年代，日本的航天活動以外空開發政策大綱為基礎，將新一代H-2A運載火箭研發、地球環境觀測、外空環境利用及航天科學等作為4 根支柱[1]；期間，雖然取得了很大的進展，但也不乏多次失敗的經歷。在這一階段，日本通過與美國的合作掌握了部分載人航天和空間站的技術，不僅多次搭乘美國的航天飛機，還參與美國主導的國際空間站項目。然而，日本對美國技術的依賴也帶來了諸多的限制。例如，1990 年6 月，美國以“超級301 條款”為由，迫使日本簽訂《日美衛星供應協議》[5]，終結了日本自主開發的第三代通信及廣播電視系列衛星的項目。

進入21 世紀，日本的航天活動開始朝著商業化方向發展。2002 年6 月19 日，在《關于今后外空開發利用相關措施的基礎》這一文件中，首次將商業航天作為戰略加以闡明[6]。2008 年，日本通過了該國第一部航天法——《宇宙基本法》[7]，以國家法律形式將日本航天活動的范圍從“科學技術”拓寬到“產業振興”及“國防安保”領域，從而框定了日本在21 世紀航天戰略的基本理念，標志著日本的航天政策進入了一個新的階段。在《宇宙基本法》的基礎上，日本又頒布了《宇宙活動法》和《衛星遙感法》兩部法律，為具體實施該國的航天戰略、規范各類航天活動奠定了法律基礎[8，9]。本文旨在結合日本近年的航天立法和國防政策對日本當前的航天政策進行梳理和分析。

二、日本航天政策的層次

日本學者將其航天政策劃分為4 個層次：國家戰略、長期戰略、航天規劃和航天項目（見圖1）[10]。其中，國家戰略是指未來要達到的“國家理想狀態”；具體而言，就是“國家目標、自主程度、應予優先考慮的政策課題”，體現在《宇宙基本法》《宇宙活動法》《衛星遙感法》等法律文件中。航天戰略是指“服務國家戰略的長期戰略”；具體而言，就是“將國家戰略貫徹到項目的戰略”，體現在《宇宙基本計劃》《工程表》中。航天規劃是指“將戰略具體化的短期戰略”；具體而言，就是“確定政策重點、預算分配”，同樣通過《宇宙基本計劃》和《工程表》體現。航天項目是指“政策的實施項目”；具體而言，就是“符合航天戰略和規劃的有效項目”，體現在JAXA中期計劃中。

日本政府分別于2009 年、2013 年和2015 年頒布了三版《宇宙基本計劃》[14—16]。在第一版中，明確提出日本航天政策從科研領域轉向對外層空間的開發利用；在第二版中，明確將國防安全作為其利用外空的目的，強調提高衛星發射的響應速度和確保日本航天活動的自主性；在第三版中，將國防安全、民生保障和產業振興作為其航天政策的三大領域，并提出若干涉及航天領域的國防安全重點課題。預計2020 年下半年，日本還將推出《宇宙基本計劃》的第四版[17]。

三、日本主要的航天法律

日本作為資本主義法制國家，其國家政策需要通過立法加以體現。目前，日本的航天法律主要有《宇宙基本法》《宇宙活動法》《衛星遙感法》。其中，《宇宙基本法》是日本航天法體系的根基。《宇宙基本法》規范的事項主要包括：航天活動的領導機構；推進外空開發利用的措施；《宇宙基本計劃》的編制；對相關制度和航天研發機構的評估；航天活動相關法律制度的制定等。雖說其字面上的基本目標是和平利用外空、改善民生、產業振興、社會發展、推進國際合作和關愛環境等方面的內容[7]，不過利用航天技術達成軍事目的的意圖也隱約可見。

2016 年11 月，以自民黨編制的《對航天法制的建議案》為基礎，日本政府編制了《宇宙活動法》和《衛星遙感法》并獲得國會臨時會議的通過。這兩部法律是對《宇宙基本法》理念的具體化，使得相關理念成為可執行的條款。其中，《宇宙活動法》規定了人造衛星發射和管理相關的許可制度，以及運載火箭和衛星墜落損害的第三方賠償制度；《衛星遙感法》規定了衛星遙感裝置的使用許可，以及衛星遙感記錄的運營管理，具體事項如表1 和表2 所示[8,9]。

表1 《宇宙活動法》規范的事項

四、日本航天政策中的國防安全

航天技術具有很高的通用性，并且已經廣泛地深入國民生活之中。 “一般化理論”認為，航天技術如果已經在國民生活中普遍使用，則不能算是軍用技術[10,18,19]。雖然，自衛隊不能在外空采取殺傷、破壞等進攻性行動，也不能使用沒有普及民用的特殊航天技術；但是，可以使用已經普及民用的航天技術、裝備或者同等級的航天技術裝備。

表2 《衛星遙感法》規范的事項

對國防安全環境的判斷是日本制定航天政策的重要出發點。進入21 世紀，隨著國際力量平衡的轉變，一些日本政治勢力開始意識到周邊環境的“嚴峻”，認為“圍繞日本的外交、安全及國防的狀況發生了變化”[20]。除了大規模殺傷性武器擴散、國際恐怖主義、全球公共資源的危機、社會安全保障等全球性問題之外，日本的關注點主要聚焦在亞太地區的“緊張局勢”上。日方認為在制海權、制空權的基礎上，制天權（維護作為國家安全領域的外空的權力）對其安全日趨重要。除上述問題之外，技術的進步，危機性質的變化，地區多國間國防安全合作架構的動搖，以及全球重大事件的增多等，也是其航天政策所考慮的因素。

在上述背景下，日本內閣2013 年通過的《國防安全戰略》在一定程度上突破了憲法的限制，使其可以變相將航天技術用于國防領域。《國防安全戰略》雖然聲稱“堅持日本和平國家的路線”，但是要求日本“作為國際政治經濟的主要角色，在涉及日本安全的亞洲太平洋地區實現和平；同時，在此基礎上去積極地了解和參與維護國際社會的和平和安全的事務”。可見，日本已經將其國防安全的視野拓展到本土之外[21]。

日本的《國防安全戰略》聚焦外空和海洋，其要點在于“對全球公共空間相關危機的處理①全球公共空間指海洋、外空和網絡空間等，也包括識別和處理這些領域危機所需的外空和海洋基礎設施。”和“強化情報機制”。而這樣的戰略目標無疑有賴于航天技術的廣泛應用和航天產業的有力支撐。其國防安全戰略要求強化相關的情報收集、警戒監視機制及軍用通信等方面的能力，多管齊下建立國防安全保障相關架構，以“應對海洋、外空及網絡空間的危機”。

依據《國防安全戰略》，日本政府近年推出的幾版《防衛計劃大綱》[11]將國防力量職責聚焦在外空、海洋、網絡及電磁空間，意圖“構建旨在防止妨害自衛隊有效行動的常態監視體系，保障日本周邊海域及空域的安全，應對彈道導彈攻擊和大規模災害”。在日本自衛隊的體系建設中，強調安全有效利用外空的能力，包括運用衛星收集情報的能力。顯而易見，日本在航天領域有著極強的“危機意識”，認為外空存在大量的“威脅”。日方沿襲美軍的做法，將外空的威脅歸為6 類（見表3），并提出外空防御（Defensive Counter Space）和外空進攻（Offensive Counter Space）兩類對策（見表4 和表5）[10]。

表3 外空的威脅分類

表4 外空防御手段

表5 外空進攻手段