《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T85—2019）內容、特點與存在問題的思考

金凡

摘要：《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T 85—2019）是為規范政務服務活動中形成的電子文件歸檔工作，由國家檔案局發布實施的我國檔案行業重要標準。本文對該規范的主要特點、核心內容、亮點與特色進行解讀，并就存在的問題提出修改建議。

關鍵詞：政務服務事項 電子文件 歸檔 電子政務

2019年12月16日，國家檔案局批準了《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T 85—2019）（以下簡稱“本標準”），并自2020年5月1日起開始實施。本標準是針對政府服務，尤其是政府電子化服務活動中形成的政務服務事項電子文件進行科學歸檔的規范，它的發布與實施，是國家大數據發展戰略、電子政務資源建設、檔案數據化與信息化建設等內外環境共同作用的產物，具有緊迫性、現實性、科學性。本標準的適時發布與實施，能夠科學規范政務服務事項電子文件歸檔工作，提升政務服務事項電子文件的歸檔數量與質量，不斷提高政務電子文件與電子檔案信息資源的建設水平，優化政務服務事項電子文件歸檔與檔案化管理效益，進而實現政務服務事項電子文件歸檔與電子檔案安全管理與保密工作、提高政務文件與檔案信息資源管理與服務水平，為最終達到政務電子文件與電子檔案信息資源的品質管理、精細化管理目標，實現政務服務電子文件與電子檔案數據創新和賦能，提供有力保障。本標準依據GB/T 1.1—2009給出的規則起草，共有10章，內容包括：范圍、規范性引用文件、術語和定義、總則、歸檔功能要求、歸檔流程要求、歸檔信息包的內容、結構和命名規則、元數據要求、電子文件存儲格式要求、政務服務事項電子文件交換目錄等。

一、本標準的主要特點

本標準是國家檔案局制定發布的針對政務服務事項電子文件歸檔標準，它遵從我國各級政府機構在電子政務中開展電子化服務活動客觀實際，以政務服務事項電子文件產生形成的系統或模塊作為依托，為規范政務服務事項電子文件歸檔工作，保障政務服務機構與檔案部門開展基于一體化在線政務服務平臺的政務電子文件、電子檔案信息資源規范化、標準化建設，加快實現政務電子文件、電子檔案大數據建設，提升政務電子文件、電子檔案數據驅動創新能力，為推進國家治理體系與治理能力現代化建設貢獻數據的力量。從本標準內容來看，它具有很強的體系性、規范性、時代性與針對性等特點，能夠針對政務服務機構在政務服務事項電子文件歸檔工作中，涉及歸檔原則、歸檔范圍、歸檔功能要求、歸檔流程要求、歸檔信息包的要求等方面，具有很強的規范與指導作用。

（一）體系性

本標準對政務服務事項電子文件歸檔進行規范，與相關國家標準、檔案行業標準、國家及省市有關標準文件等一起組成有機體系，體現出體系性特點。本標準直接采用的規范性引用文件有4個，主要包括：2個國家標準，即《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）、《電子證照文件技術要求》（GB/ T 36905—2018），2個檔案行業標準，即《檔案著錄規則》（DA/T 18—1999）、《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T 47—2009）。這些直接引用標準內容廣泛，覆蓋電子文件歸檔、電子文件格式、電子檔案管理、電子證照、電子文件與電子檔案管理系統功能要求等多個方面，以政務服務事項電子文件歸檔標準為核心共同構成標準體系，具有體系性特點。

本標準的體系性特點，還體現在間接引用、參照引用相關標準和文件上。在“6.2.1”中規定，應依據國家檔案局《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（第8號令）及行政部門權力清單、責任清單、公共服務事項目錄等要求制定政務服務事項電子文件歸檔范圍和保管期限表，并指出政務活動中形成的紙質文件歸檔范圍及檔案保管期限按其執行。在“7.3命名規則”下“7.3.2部門代碼”“7.3.3事項代碼”中，指出要參照引用國家政務服務平臺相關標準，如《國家政務服務平臺政務服務事項基本目錄及實施清單第1部分：編碼要求》（C0109.1-2018）、《國家政務服務平臺政務服務事項基本目錄及實施清單第1部分：要素要求》（C0109.2-2018），對政務服務事項電子文件歸檔過程中涉及具體部門編碼規則、事項代碼（含事項類型代碼、主項代碼、子項代碼）等作業細節，進行明確具體規定，使得本標準與相關標準集成在一起，共同形成有機體系。本標準采用間接和參照引用等方式構建標準，使內容簡潔、明了，便于落地執行，更加突出了體系性特點。

（二）規范性

規范性是本標準的又一特點。本標準內容涵蓋歸檔原則、歸檔范圍、規范性引用文件、術語和定義、歸檔功能需求等10個方面，并結合政務服務事項電子文件在全國一體化在線政務服務平臺上產生形成、歸檔等實際，尤其是圍繞行政權力事項、公共服務事項等過程中產生形成的電子文件歸檔實際，以對政務服務事項電子文件歸檔進行具體規范和約束，以數據連續體的視角對覆蓋電子文件、電子檔案整個生命歷程的數據進行管控，結合政務活動業務背景和電子文件電子檔案系統化管理實際，把好政務服務事項電子文件歸檔入口關，為后續政務檔案信息資源達到“數量充分、質量優化、門類齊全、結構合理”的總體要求提供規范和保障，具有規范性。本標準規定，在全國一體化在線政務服務平臺規劃、設計、建設中，要能夠滿足電子文件歸檔功能要求，在“5歸檔功能需求”下設置6節，包含“5.1基本要求”“5.2歸檔配置功能”“5.3整理組件功能”“5.4清點檢測功能”“5.5數據交換功能”“5.6統計監管和審計功能”，分別對電子文件歸檔功能基本需求、配置功能、組件功能、檢測功能、交換功能、統計監管與審計功能等方面進行詳細限制和規定，規范性很強。

隨著電子政務建設深入發展，越來越多的政府服務活動通過一體化在線政務平臺來開展，這就促使一體化在線政務平臺成為政府服務項目電子文件信息資源生成的重要場所和載體。因此，進一步規范政務服務事項電子文件歸檔工作，對于優化政務信息資源數量和質量，保障政務信息安全和保密，實現“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”的目標，具有十分重要的現實意義。本標準依據政務服務事項電子文件歸檔一般流程，對政務服務事項電子文件歸檔工作流程與重要環節進行規定，如“6歸檔流程要求”中明確限定了4個方面具體要求，即“6.1工作流程”“6.2電子文件歸檔范圍和檔案保管期限表的制定”“6.3歸檔配置”“6.4歸檔工作的開展”，這是實現在一體化在線政務平臺上開展歸檔工作的具體要求和規定。在“6.4歸檔工作的開展”中又下設10條，對政務服務事項電子文件歸檔流程進行具體限定，包括“6.4.2文件收集”“6.4.3整理”“6.4.4形成歸檔文件信息包”“6.4.5清點”“6.4.6生成驗證信息”“6.4.7數據交換”“6.4.8歸檔檢測”“6.4.9登記編目”“6.4.10形成電子檔案”，本標準圍繞全國一體化在線政務服務平臺，對政務服務事項電子文件歸檔環節、歸檔功能模塊要求等進行限定，便于在一體化在線服務平臺模塊、子系統、系統的規劃設計實施過程中，具體落實政務服務事項電子文件歸檔系統建設及電子文件歸檔功能的各項具體工作要求，規范性十分明顯。

（三）時代性

本標準具有鮮明的時代性。隨著國民經濟和社會信息化建設的不斷深入發展，電子政務系統建設、網絡化應用日漸成熟完善，以政務電子文件和電子檔案為核心的政務信息資源建設發展到一個新階段。當前，大數據技術、移動互聯技術、5G技術、AI（人工智能）技術、云技術等新技術和新應用不斷融入和應用到電子政務在線服務中，給電子政務系統和在線政務服務平臺注入新元素和新動能，也促使電子政務的應用場景發生了前所未有的新變化；與此同時產生的良莠不齊、格式各異、價值不一的政務電子文件、電子檔案數量，也與日俱增，規范這些數量巨大政務服務事項電子文件歸檔，并為電子檔案實現質量管理和品質管理打下堅實基礎，已是現時代的迫切要求。在當今時代，適時有效地自動收集、管控政府電子文件，尤其是管理好政務服務事項電子文件，制定政務服務事項電子文件歸檔標準、規范政務服務事項電子文件歸檔工作，成為數字時代政務電子文件和電子檔案科學管理和提供利用的基本要求和重要保障，時代性十分突出。

一體化在線政務服務平臺作為電子政務發展的新階段和新形態，不但支撐著大量政務服務業務流程，而且承載著以政務電子文件為主要形式的文件數據及數據流，這些政務服務事項電子文件伴隨著行政權力事項和公共服務事項活動的開展而不斷形成和積累，建立和規范政務服務事項電子文件歸檔，實現在一體化政務服務平臺上政務服務事項電子文件科學歸檔、自動歸檔、智能歸檔，進而實現政務服務事項電子檔案智能化管理和有效利用，是時代發展的必然。

（四）針對性

本標準具有針對性特點。全國一體化在線政務服務平臺為新型電子政務管理和服務活動的開展提供了新舞臺，同時也迫切需要針對政務電子文件、電子檔案進行科學化和規范化管理，本標準的制定和出臺恰逢其時，能夠進一步規范政務服務事項電子文件歸檔活動，滿足電子政務新平臺對于政務服務事項電子文件規范歸檔需求，并為促進政務電子文件與電子檔案數據資源建設，優化政務服務電子文件和電子檔案數據資源發揮著重要作用。政務服務機構在開展在線政務服務活動中，不同種類和格式的政務服務事項電子文件在不同系統、平臺、介質中產生形成，如何規范政務服務電子文件歸檔工作，保障政務服務事項電子文件科學歸檔、規范歸檔，滿足政務服務電子文件長久保存和有效利用，具有很強的針對性。

作為規范政務服務事項電子文件歸檔活動的檔案行業標準，本標準始終圍繞由誰歸檔、如何歸檔等政務服務事項電子文件具體歸檔問題展開，不避開實際問題，注重解決問題的具體思路、有效方法。在歸檔主體資格方面，在“4.2職責和分工”中明確規定了檔案行政管理、政務服務機構、信息化部等三類部門的職責和分工，對這三類部門在一體化在線服務平臺規劃、建設、運行、維護及電子文件歸檔具體要求等方面，有針對地進行規范。伴隨著政務在線服務一體化平臺建設和不斷完善，政務服務在線平臺對于電子文件真實性、完整性、可用性、安全性維護和保障越來越科學有效，政務服務事項電子文件也成為合法的政務電子證據，因此，針對這一客觀現實，在“4.1.2”中明確規定符合國家有關規定要求的政務服務事項電子文件應以電子文件形式歸檔，除法律法規另有規定外，不再歸檔紙質材料，將單一電子形式歸檔的“單套制”取代以往的紙質版和電子版同時歸檔的“雙套制”，因此，本標準的針對性很明顯。

二、本標準的核心內容與亮點

作為對政務服務事項電子文件歸檔工作而發布實施的規范，本標準在規范政務服務事項電子文件歸檔工作、優化政務電子文件和電子檔案信息資源、保障政務電子文件和電子檔案安全等方面發揮基礎和規范作用。本標準核心內容（見下表）如下。

（一）本標準為政務服務事項電子文件規范歸檔與持續管理提供保障

隨著電子政務一體化在線政務服務平臺的建設和不斷發展完善，政務服務機構通過該平臺辦理諸多政務服務事項，并在此過程中產生形成了包括行政權力事項和公共服務事項的數量巨大、具有價值、需要安全保密的電子文件，加強對政務服務事項電子文件的管理，尤其是這些電子文件歸檔管理，在保證歸檔電子文件數量充分的前提下，規范電子文件的歸檔活動、提高電子文件的歸檔質量、滿足電子文件檔案化持續管理的要求，本標準能夠起到很好的規范和保障作用。在一體化在線政府服務平臺上，政務服務機構開展基于政府對政府、政府對公眾、政府對企業的電子化服務活動，起到節省政府開支、提升政務效能、便于企業公民辦事等積極作用；伴隨著在線政務服務活動開展，數量豐富、價值量大、需要安全保密的政務服務事項電子文件大量生成，規范政務服務事項電子文件歸檔工作，進而保證政務服務事項電子文件科學規范歸檔，實現歸檔后電子檔案持續長久保管和實現有效利用，提供了有力保障。

本標準以規范電子政務一體化在線政務服務平臺中政務服務事項電子文件歸檔為主要對象，以一體化在線服務平臺電子文件歸檔功能建設作為切入點，覆蓋政務服務事項電子文件形成、收集、整理、歸檔等主要作業環節，同時也涉及電子檔案管理等內容。這種圍繞政務服務事項電子文件的形成、捕獲、組織、聚合等環節而對電子數據對象進行持續管控的模式，其實質就是數據連續體管理思維的體現，它注重對政務服務事項電子文件虛擬對象的持續管控、綜合治理。而在這種政務服務事項電子文件數據連續體中，規范電子文件歸檔入口、保障歸檔電子文件質量顯得尤為重要，要對一體化在線服務平臺做好相應的歸檔模塊建設工作，將電子文件歸檔管理及操作要求嵌入和融合進政務一體化平臺中去，如全程管理、前端控制等需求，也需要在電子政務一體化在線服務系統建設過程中得以實現。可見，政務服務事項電子文件歸檔規范的發布和實施，對于覆蓋政務數據連續體中電子文件、電子檔案的品質管理和精細管理，充分實現電子文件價值和作用，起到重要的保障作用。

（二）本標準為政務服務事項電子文件歸檔系統建設提出新要求

作為當前政府開展政務管理與服務活動的主要場所，全國一體化在線政務服務平臺發揮了重要作用，要依托在線政務服務平臺做好政務服務事項電子文件歸檔工作，重點依然是要建立和完善基于一體化在線政務服務平臺的電子文件歸檔功能，讓處在政務數據連續體中的不同狀態電子文件依據自身業務規則、辦理狀態、價值大小、保密等級等綜合因素，智能、自動、高速的匹配相應的設定規則，如政務服務事項電子文件分類規則表、歸檔范圍、保管期限等業務規則，從而又快又好地完成政務服務事項電子文件歸檔工作。對于政務服務事項電子文件歸檔系統建設，總體來講遵從信息系統建設一般過程，即系統規劃、系統分析與設計、系統實施、系統運行與維護等主要環節，要建設滿足政務服務事項電子文件歸檔功能的新系統，在系統建設的各個階段要加大調研、開發、實施力度，結合當前的人工智能技術、大數據技術、物聯網技術等，從多維技術視角加大政務服務事項電子文件歸檔系統開發，加大智能化、自動化、快速化等新要素在電子文件歸檔功能系統中的應用，為打造滿足政務服務事項電子文件歸檔的新系統打下堅實基礎。

本標準從政務服務事項電子文件歸檔功能及系統建設要求出發，為有關軟硬件廠商開發相應功能的產品提出了新要求，如在“5歸檔功能需求”中“5.1基本要求”中，規定一體化在線服務平臺應具備政務服務事項電子文件歸檔功能與電子檔案管理功能，并分別滿足GB/T 18894—2016中“5.1”和“5.2”的基本規定。因此，圍繞電子政務一體化在線政務服務業務系統去開發、建設政務服務事項電子文件歸檔系統，滿足政務服務事項電子文件歸檔新要求，就驅使政務服務事項電子文件歸檔功能系統開發者、建設者具有數據連續體新理念，將政務服務事項電子文件數據流程和業務流程統籌規劃，并在數據流程實現中加入新技術來滿足政務服務事項電子文件歸檔。在政務服務事項電子文件歸檔功能、歸檔作業等方面，多次提出自動化的要求，如“5.3整理組件功能”中規定根據歸檔配置自動對電子文件及其元數據進行收集和整理等；在“5.4清點檢測功能”下“5.4.1”和“5.4.2”中，分別對合格信息包的自動歸檔、根據需要對自動檢測結果不合格的待歸檔電子文件及其元數據進行人工補充等內容進行規范。可以看出，本標準為適應當前政務服務事項電子文件自動化、智能化歸檔需要，對一體化在線政務服務平臺及政務服務事項電子文件歸檔功能系統建設提出了新的更高要求。

三、本標準的不足與修改建議

（一）本標準的不足之處

本標準以政務服務事項電子文件歸檔為對象來進行規范，但在標準中對于政務服務事項電子文件歸檔系統功能、功能實現、實際應用等方面，還存在不足。一般認為，電子文件歸檔涉及由誰歸檔、歸檔給誰、如何歸檔等基本問題，具體來說主要包括歸檔范圍、歸檔時間、歸檔份數、歸檔手續和歸檔要求等內容，要使得這些內容變成現實，就需要在一體化在線政府服務平臺上建設和完善具有政務服務事項歸檔功能的模塊或子系統，而政務服務事項電子文件歸檔這項系統功能的最終實現不僅依靠系統開發者、建設者的參與和努力，還需要檔案行政主管部門和政府服務機構參與，更需要機關檔案室、公共檔案館等檔案管理機構來共同參與。因此，政務服務事項電子文件歸檔不僅是電子文件形成部門或者業務部門、信息技術部門、檔案行政管理部門的事情，更是機關檔案室等檔案機構的事情，否則本標準中政務服務事項電子文件歸檔，可能會在政務辦公自動化（OA）系統中形成的電子文件歸檔后成為電子檔案的流轉過程，出現電子文件、檔案數據連續體中斷的情況，給電子文件、電子檔案價值的持續實現與安全保密帶來風險和威脅。本標準僅在“4.2職責與分工”“6.4.10形成電子檔案”中規定，政務服務機構的檔案部門負責和承擔政務服務事項電子檔案管理工作，而在歸檔過程中政務服務機構的檔案部門具體承擔何種角色、有何職責、如何接收歸檔文件、如何履行歸檔手續等涉及電子文件歸檔的細節問題，本標準沒有提及。要實現政務服務事項電子文件科學規范歸檔，是業務部門、檔案部門和相關部門的共同責任，只有這樣才能夠實現政務服務事項電子文件從政府業務部門生成、電子文件歸檔、電子檔案管理與利用的連續性“檔案化”管理，充分實現本標準的價值和作用。

（二）本標準的修改建議

本標準中的術語和定義共有9個，部分術語和定義翻譯、表述、應用缺乏嚴謹性易造成誤解。首先，“3.2政務服務事項”將“政務服務事項”翻譯為“govern？ ment service item”，而將本標準的名稱“政務服務事項電子文件歸檔規范”中的“政務服務事項”則直接翻譯為“government service”，缺少了“item”，而實際上這兩者在內涵和外延上存在很大差異，不應將“事項”（item）省略。其次，在“3.2政務服務事項電子文件”中，將該術語和定義的范圍界定為“在履行其法定職責過程中”，這與《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）中“3.1電子文件”定義、《電子檔案管理基本術語》（GB/T 58—2014）中“2.1電子文件”定義所限定的范圍“在履行其法定職責或處理事務過程中”的表述相比，定義所涵蓋的范圍明顯縮小，采用這種方式進行處理，既不符合政務服務事項電子文件產生形成的實際環境和過程，也不能更好呼應本標準中的核心術語“政務服務事項”；另外，將“3.2政務服務事項電子文件”翻譯為“government service eletronic document”，不僅去掉了“item”，而且該項術語翻譯也與本標準名稱“政務服務事項電子文件歸檔規范”中的“specification for government service eletronic doc？ uments”翻譯不一致，即“eletronic document”與“eletronic documents”不僅在形式存在差異，而且在內容上也有一定差別，不能混淆。最后，在“3.3政務服務事項電子檔案”中，將本術語翻譯為“government service eletronic record”，這與《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）中“3.2電子檔案”的翻譯“eletronic records”不一致，本標準將“檔案”譯為“record”易導致誤解和誤用，同樣在《電子檔案管理基本術語》（DA/T 58—2014）中也將“電子檔案”譯為“electronic records”，而不是“electronic record”，建議將“檔案”翻譯為“records”或“archives”，更加強調檔案是具有保存價值的文件體系這一基本論點。

總之，本標準發布與實施，能夠規范政務服務事項電子文件歸檔工作、提高政務服務事項電子文件歸檔質量，為政務服務機構在一體化在線政府服務平臺上開展規范化的政務服務事項電子文件歸檔活動，提供了科學標準、業務規范、作業指南；能夠不斷豐富、優化政務服務事項電子文件、電子檔案信息資源，為政府部門開展積極有效的在線電子化管理與服務活動，實現政務數據賦能，起到重要作用。

*本文系河南省檔案局科技項目“數字檔案信息安全體系研究”（項目編號：2020—X—16）階段研究成果。

參考文獻：

[1]國家標準化管理委員會，國家市場監督管理總局.標準化工作導則第1部分：標準的結構和編寫（GB/T 1.1—2009）[EB/OL].（2009-06-17）. [2020-7-9].http：//openstd.samr.gov.cn/bzgk/gb/newGbInfo？hc？ no=570A95F33D8D3C7934933A900A78F133.

[2]國家檔案局.政務服務事項電子文件歸檔規范（DA/T 85—2019）[EB/OL].（2019-12-27）. [2020-7-9]. http：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/dabz_list.shtml.

[3]國家檔案局.電子檔案管理基本術語（DA/T 58—2014）[EB/OL].（2014-12-31）. [2020-7-9]. http：// www.saac.gov.cn/daj/hybz/dabz_list_4.shtml.

[4]國家市場監督管理總局，國家標準化管理委員會.電子文件歸檔與電子檔案管理規范（GB/T 18894—2016）[EB/OL].（2016- 8- 29）. [2020- 7- 9]. https：// www.doc88.com/p-0933848273097.html.

[5]國家市場監督管理總局，國家標準化管理委員會.電子文件歸檔與電子檔案管理規范（GB/T 18894—2016）[EB/OL].（2016- 8- 29）. [2020- 7- 9]. https：// www.doc88.com/p-0933848273097.html.

[6]國家市場監督管理總局，國家標準化管理委員會.電子證照標準[M].北京：中國標準出版社，2018.

[7]王英瑋，陳智為，劉越男.檔案管理學（第4版）[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

作者單位：鄭州大學信息管理學院