聯合國糧農組織參與海洋漁業治理實踐述評

王藝姝

摘要：作為改善農產品資源分配情況、保障農業生產安全、促進經濟發展和改善貧困的國際組織，聯合國糧農組織在漁業治理方面也發揮了巨大的作用。根據聯合國《海洋法公約》和《負責任漁業行為守則》的法律規范，其在全球范圍內的海洋漁業治理實踐得以展開，主要集中在打擊IUU捕撈活動（即非法的、不報告的、不受管制的捕撈活動）、規范漁業捕撈技術和促進漁業經濟發展三個方面。總體而言，糧農組織在全球海洋漁業治理方面的實踐有顯著的積極作用。

關鍵詞：聯合國糧農組織 海洋漁業 全球治理

一、聯合國糧農組織在全球海洋漁業治理中扮演的角色

FAO（Food and Agriculture Organization of the United Nations），即聯合國糧食及農業組織。該組織旨在提高人民的營養水平和生活標準，改進農產品的生產和分配，改善農村和農民的經濟狀況，促進世界經濟的發展并最終消除饑餓和貧困。作為聯合國專門機構，FAO成立略早于聯合國，其脫胎于1945年成立的糧食及農業組織。而在全球海洋漁業治理事務中，作為國際組織，FAO也扮演著相當重要的角色。

首先，從內容上，FAO的漁業治理活動主要集中在漁業監管（主要是打擊IUU活動，也涉及海洋數據與情報管理）及資源、環境保護（《聯合國魚類種群協定》、生物多樣性和生態系統服務政府間科學政策平臺）兩方面，少數涉及海洋經濟發展和漁業產業幫扶（《小規模漁業準則》）。而漁業管理方面的制度和活動，從內容上又可細分為船旗國責任、港口國措施、市場國措施、國際與區域漁業管理協作、資源養護與情報監控等。

其次，從體系上，FAO漁業治理的規則體系主要建立在《海洋法公約》和《負責任漁業行為守則》的基礎上展開。于前者，《海洋法公約》奠定了FAO整體海洋治理的基本框架與國際法基礎。而2001年生效的《聯合國魚類種群協定》也依據《公約》產生，旨在確保《公約》框架內跨界和高度洄游魚類種群的長期養護和可持續利用。于后者，《負責任漁業行為守則》成為最為廣泛援引的漁業國際規則之一。為無數打擊IUU活動的國際法規奠定了基礎。2001年《預防、阻止和消除非法、不報告和不管制捕魚的國際行動計劃》（IPOA-IUU）依據其框架建立，1993年通過的《促進公海漁船遵守國際養護和管理措施協定》（《FAO遵守協定》）也被作為該守則的一個部分予以吸收。《小規模漁業準則》針對小規模漁業發展提出補充性指導意見，為《負責任漁業行為守則》的總原則和規定提供支持。

此外，2009年批準的《港口國協定》旨在拒絕從事IUU活動的船只進入締約國家港口，從市場供需角度根本打擊了非法捕撈行為，也是專門針對IUU捕魚的首個有法律約束力的國際協定，相比前兩者的奠基作用無疑又有著創造性的發展意義。

由于組織特性，FAO的活動重點集中在保護漁業資源，看重漁業提供糧食資源的價值；工作重點是保障漁民權益，維護漁業資源的可持續發展。相比之下，在污染防治、海上安全方面涉及較少。

二、聯合國糧農組織推進海洋漁業治理的實踐考察

在FAO全球海洋漁業治理的規則體系中，《負責任漁業行為守則》具有總攬全局的框架性作用。它雖然屬于原則性、框架性、無具體約束力的自愿性行為守則，但這并不代表其對漁業管理的貢獻淺嘗輒止，恰恰相反，該《守則》吸收了不少為全球范圍內的漁業活動提供了基本行為框架，涉及范圍極其廣泛，涵蓋漁業行為相關的打擊IUU、環境保護、資源養護、水產養殖、國際合作、科學研究、漁業貿易等幾乎全部方面，是全球漁業治理制度的基石之一。而在海洋治理的維度上，《守則》涉及到資源開發、海洋經濟、海洋環保、海洋治理合作機制構建等重要方面，是FAO在全球海洋治理活動實踐中的杰出典范。

而在《守則》奠定的框架之下，漁業治理的相關規則可大致分為打擊IUU活動、漁業捕撈技術規則、漁業經濟三方面內容。

（一）打擊IUU活動

1993年《FAO遵守協定》雖然通過時間早于1995年《負責任漁業行為守則》，但其在之后經過吸收，成為了《負責任漁業行為守則》的有機組成部分。《FAO遵守協定》的意義也是非凡的，其為打擊IUU，完善全球海洋漁業管理提供了寶貴的制度雛形和創新。其規則重點之一在于防止船旗國通過方便旗規避漁業監管，完善船旗國公海捕撈權利與義務，并提出各締約國應建立立法體系對本國違規行為予以制裁，使其承擔法律責任，該協定也因而被同時稱為“掛旗協定”。這一部分被吸收于1995《守則》的8.2“船旗國義務”中。其二是建立起廣泛的公海捕撈許可和漁船登記制度。這一監管規則也體現在《守則》7.6.2“未經許可，不得以公海國際法或國家管轄范圍內的國家立法的方式允許船只捕魚。”中。再者是強調漁船向有關機關的數據與情報反饋制度，建立起漁業作業的動態監測。

在打擊IUU活動方面，2001年通過的IPOA-IUU（《預防、阻止和消除非法、不報告和不管制捕魚的國際行動計劃》）是脫胎于《負責任漁業行為守則》的典型，雖然依然不具有法律約束力，但其為綜合打擊IUU活動提供了寶貴的制度構想。IPOA-IUU進一步明確了船旗國、港口國、沿海國、市場國的責任與義務，強調區域、國家、市場、NGO等多元方式對IUU活動進行綜合打擊。此外，在前述規則的基礎上，IPOA-IUU進一步完善了捕撈許可與漁船監管制度，建立了船舶檢測系統（VMS）和隨船觀察員體制；并嘗試通過經濟手段減少IUU活動，包括倡導各國進行多邊貿易合作和減少本國IUU活動主體相關經濟補貼。

在 FAO參與打擊IUU活動的諸多文件中，《關于非法、不報告和不管制捕魚的2005年羅馬宣言》或許較為原則性和提倡性，但依然有著承前啟后的重要作用。它繼承了《負責任漁業行為守則》與IPOA-IUU的精神，繼續強調各國和組織在打擊IUU活動方面通力合作的必要性、對漁業行為與行為主體的嚴密檢測、有效識別、嚴格執法、情報合作，同時在提出在糧農組織內部開發包括冷藏運輸船和供給船在內的漁船全面綜合登記簿。這為后續展開的“漁船、冷藏運輸船和補給船全球記錄”全球行動奠定了良好的基礎。

在港口國措施方面，PSMA、《港灣檢查協定》、《港口國漁船管理協議》形成了完整的規則體系。

2009年通過的PSMA（《港口國措施協定》）是一項專門針對IUU的首個具有法律約束力的國際協定，從法律地位上具有無可撼動的價值，也為徹底打擊IUU活動提供了強力保障。另一方面，PSMA在繼承和創新港口國措施方面具有獨到的貢獻。《守則》與IPOA-IUU倡導港口國公開、平等、非歧視地采取打擊非法捕魚的措施，PSMA在遵循此原則的基礎上，規定了港口國禁止非法捕魚漁船入港的義務，從而打擊IUU漁業的貿易源頭。而港口國對IUU漁船的認定、管制和檢查，也需要報告和通知船旗國，這間接加強了船旗國對漁船的管控。除強調港口國和船旗國的合作之外，PSMA還強調國家與RFMO（區域性漁業管理組織）的信息共享與交流。

《港灣檢查協定》與PSMA時間相近，不過在港口國措施上對IUU漁船更加細致地提出了文件檢查、漁具檢查、漁獲物檢查，并強調檢查人員的培訓和港灣的整頓完備。《港口國漁船管理協議》于2016年生效，旨在賦予檢查人員登船檢查權利與義務，在漁港內甄別和處置IUU漁船。

隨著實踐的發展與時間的推移，新的漁業管理需求，為完善相關規則提供了外驅動力。2017年通過的《漁獲登記制度自愿準則》是FAO對2013年聯合國在《可持續漁業決議》中對IUU造成負面影響而提出擔憂的一種回應，是第一份完整論述漁獲登記制度的國際政策文件。漁獲登記制度使得經國家主管部門認定為合法捕獲，符合最佳規范后，在國內或國際加工和銷售過程中，印制好的漁獲證書文件將一直伴隨魚品。只有具備有效文件的魚品，可以出口或買賣到有漁獲登記制度要求的市場。真正實現從“海洋到餐盤”的全球供應鏈角度全方位打擊IUU活動。而該準則的宗旨在于協助各國、RFMO、區域一體化組織和其他政府間組織制定并實施新的漁獲登記制度，或協調統一或審查現行漁獲登記制度。

“全球漁船、冷藏運輸船和補給船記錄”是一項分步實行的全球行動，脫胎于FAO《關于非法、不報告和不管制捕魚的2005年羅馬宣言》，從2005年發展至今，經過一系列的磋商與技術準備工作，已經形成了公共版本的“全球記錄”信息系統。該行動旨在邀請國家主管部門和RFMO，匯編關于捕撈作業船舶的全面、最新的在線記錄。在技術層面，為每一艘漁船分配“一個船舶唯一標識符（UVI）”，以對作業船舶進行全方位檢測；在PSMA框架內，將“記錄”作為打擊IUU活動的全球性工具，深化各個主體參與海洋治理的程度。

2017年FAO大會通過的捕撈產品證明計劃自愿準則（VGCDS）主要涉及到漁業監管CDS系統（該系統用于確定供應鏈魚品是否符合國家、區域和國際養護與管理措施），旨在確立新的CDS或為已有CDS審查與協調提供協助。與PSMA、“全球漁船、冷藏運輸船和補給船記錄”等漁業規則聯動可最大程度發揮VGCDS在打擊IUU方面的作用。

（二）漁業捕撈技術規范

在漁業捕撈技術方面，FAO出臺了《深海捕魚技術指南》，強調深海生態系統的脆弱性，提倡各國對該領域作業的嚴格管理，對本國船舶深海捕撈的可行性進行預估，以防止對繁殖成本較高的深海魚類形成過度捕撈。此外，《指南》還為國家與RFMO在公海區域管理深海漁業提供了行為框架。

（三）漁業經濟

《小規模漁業準則》，全稱為《糧食安全和扶貧背景下保障可持續小規模漁業自愿準則》，是聯合國糧農組織漁業委員會于2014年批準的，針對小規模漁業制定的第一份國際文書。該《準則》涵蓋海洋和內陸水域中的小規模漁業，旨在促進小規模漁業發展，促進小規模漁業資源的可持續利用和對全球糧食安全的貢獻，保障漁民及漁業工人的各項權益，傳播漁業知識與文化，弘揚從業人員性別平等，是對《負責任漁業行為守則》的補充。

三、總結

聯合國糧農組織在全球海洋漁業治理方面的實踐無疑是廣泛而深遠的。在橫向領域，糧農組織捕撈監測、生態養護、經濟發展和資源安全上均有涉足，保證了漁業治理的全面性；在縱向領域，糧農組織不僅著眼于捕魚農業，還著力扶持漁業相關的第二、第三產業，發展漁業經濟戰略縱深；不僅規范漁業的可持續發展，還關注漁業勞動者的權益保護，發展綠色經濟，緩解人地矛盾，促進生態和諧。聯合國糧農組織在把握現代化漁業治理的規律和脈絡上總能切中要害，其能依據科技和環境發展的要求，及時完善和調整漁業治理規范，以現代科技手段完善漁業監控，保證漁業捕撈網格化、數據化管理，為全球海洋漁業治理做出了不可磨滅的貢獻。

參考文獻：

[1]“聯合國糧食及農業組織”，參見外交部官網：https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/ lhglsjnyzz_694366/gk_694368/

[2]“聯合國魚類種群協定”，參見聯合國糧農組織官網：http：//www.fao.org/iuu-fishing/international-framework/unfish-stocks-agreement/zh/

[3]“Code of Conduct for Responsible Fisheries”，參見聯合國糧農組織官網http：//www.fao.org/3/v9878e/v9878e00.htm

[4]胡學東：《公海生物資源管理制度研究》，中國海洋大學博士學位論文，2012年，第82頁

[5]預防、制止和消除非法、不報告和不管制捕魚行為的國際行動計劃”，參見聯合國糧農組織官網：http：//www.fao.org/fishery/ipoa-iuu/zh

[6]“關于非法、不報告和不管制捕魚的2005年羅馬宣言”，參見聯合國糧農組織官網：http：//www.fao.org/3/j5030c/j5030c.htm

[7]繆圣賜：《FAO 的港灣檢查協定的主要內容》，《現代漁業信息》2010年第25卷第3期，第32-33頁

[8]“漁獲登記制度自愿準則”，參見聯合國糧農組織官網：http：//www.fao.org/iuu-fishing/resources/detail/zh/c/1157254/

[9]糧代處：從“海洋到餐盤”全程跟蹤魚品以阻止非法漁獲物進入全球供應鏈，參見中華人民共和國常駐聯合國糧農機構代表處官網：http：//www.cnafun.moa.gov.cn/news/gjxw/201704/t20170418_5572310.html

[10]聯合國糧農組織：《漁獲登記制度自愿準則》，2018年，第1頁

[11]“全球漁船、冷藏運輸船和補給船記錄”，參見聯合國糧農組織官網：http：//www.fao.org/global-record/ background/about/zh/

[12]“捕撈產品證明文件計劃自愿準則”，參見聯合國糧農組織官網：http：//www.fao.org/iuu-fishing/internationalframework/voluntary-guidelines-for-catch-documentation-schemes/zh/