加快補齊城鎮化短板弱項 有序推進縣域智慧化改造

文 _ 張衛華（廣西宏觀經濟研究院經濟研究所副所長，高級經濟師、博士研究生）李美蓮（廣西宏觀經濟研究院，助理經濟師）

廣西新型城鎮化建設加快向縱深推進，實現了從鄉村型社會到城市型社會的歷史性轉變，但由于歷史區位、資源稟賦、發展基礎等因素，城鎮化水平總體仍處于全國后列，短板弱項在于縣域城鎮化水平普遍較低，未來必須以發展新理念為引領，著力破解制度、產業、基礎設施等方面的突出矛盾和難點問題，通過加強公共領域智慧化應用、優化產業發展數字環境、加快新型城鎮智慧化改造等措施，推進縣城智慧化改造，打造未來區域發展的核心動能。

一、廣西城鎮化的發展演進和基本格局

（一）廣西城鎮化進程穩步推進，但仍處于全國后列

廣西以城鎮化建設為抓手，推動城鄉區域協調發展，實現了從低水平城鎮化向高質量城鎮化發展的跨越，為全區經濟社會發展提供了強大動力。自1958年廣西壯族自治區成立以來，廣西城鎮化進程總體經歷了四個階段：

———城鎮化起步階段（1958—1965年）：城鎮化率從10.8%下降到9.8%。這個階段由于人口的快速擴張，而城鎮人口增長速度低于總人口增長速度，導致城鎮人口占比總體呈下降趨勢。

———城鎮化低速發展階段（1966—1977年）：城鎮化率從10.2%小幅提高到10.8%。這個階段廣西人口仍然呈快速增長態勢，城鎮人口占比回升到自治區成立之初的水平，城鎮人口增速略高于總人口增速，城鎮化呈現緩慢發展態勢。

———城鎮化快速發展階段（1978—1995年）：城鎮化率從10.6%提升到18.4%。隨著我國改革開放的推進，廣西經濟社會發展水平加快提升，城市功能、基礎設施、生活配套不斷完善，農村人口逐步向城鎮轉移，城鎮化發展呈現快速增長勢頭。

———城鎮化穩步提升階段（1996—2019年）：城鎮化率從26.6%提高到51.0%。這個階段廣西處于工業化初期到中期加速發展階段，全區城鎮人口呈現明顯增加的態勢，2010年全國第六次人口普查數據顯示，廣西城鎮人口的規模達到1841.8萬人，城鎮化率突破40%，與2000年相比提高11.8個百分點，年均提高1.2個百分點；到2018年，城鎮化率突破50%，廣西總體進入了城市型社會發展時期。

圖1 廣西壯族自治區成立以來城鎮化率發展趨勢

圖2 2019年全國各省城鎮化率對比

然而對標全國平均水平，廣西城鎮化水平仍然比較落后，2019年廣西城鎮化率僅為51.0%，低于全國平均水平9.5個百分點，排全國第27位；且近幾年城鎮化率提高速度有放緩趨勢。究其原因，主要是廣西正處于工業化中期發展階段，城鎮化對工業化的依存度非常高，近年來廣西尤其是工業下滑態勢較為明顯，工業增速從2010年的20.4%下降到2019年的4.5%，降幅達16個百分點，導致城鎮容納就業人口減少，間接導致城鎮人口集聚態勢減緩。

圖3 2018年各市人口城鎮化率對比

（二）廣西城鎮規模不斷擴大，但各地市城鎮化差距較大

2018年，全區常住城鎮人口2474萬，比2010年增加632.1萬，常住人口城鎮化率為50.2%，比2010年提高10.2個百分點。其中，排名前三位的地市為柳州（64.7%）、南寧（62.4%）、北海（58.6%），排名后三位是百色（37.1%）、河池（38.2%）、崇左（39.2%），最高和最低相差27.6個百分點。戶籍人口與常住人口比處于0.3—0.8，其中最高為梧州市，最低為賀州市，為人口凈流出，城鎮集聚發展態勢尚未形成。同時，城市內部的縣和區之間戶籍人口城鎮化分化較大，南寧市青秀區城鎮化率最大為84.3%，而隆安縣、馬山縣、上林縣僅為20%左右，大部分縣或鄉鎮城鎮化仍有較大提升空間。

（三）農業轉移人口穩步推進，但縣域城鎮化水平普遍較低

2013—2018年累計實現農業轉移人口落戶城鎮521萬人，全區14個設區市已全部出臺本地推進戶籍制度改革的實施意見和細則，基本實現城鎮落戶“零門檻”。但縣域人口城鎮化率總體處于較低水平，2018年建制縣戶籍人口城鎮化率大于全區平均水平（31.7%）的僅有12個縣，最高為東興市53%，最低為靈山縣10.7%，最高與最低之間相差42.3個百分點，城鎮化率較低的縣主要集中在自然條件比較惡劣、地理位置較為偏遠、基礎設施建設相對滯后的地區，這些地區的教育、醫療、社保等基本公共服務水平較低，對農村人口的吸引力和對產業的承載力都很有限，難以承擔“不離土不離鄉”的就近城鎮化重任。

表1 2018年戶籍人口城鎮化率大于30%的縣

（四）特色小城鎮建設加快推進，但新型城鎮化配套欠缺

近年來，廣西出臺了多項政策支持全區小城鎮、重點鎮的建設，不斷完善小城鎮功能，增強小城鎮的自我發展能力，一批各具特色的小城鎮在各地爭鳴，形成“柳州模式”和“來賓樣板”，北流、平果推進新型城鎮化經驗在全國推廣，廣西特色小城鎮產業發展加快由第一產業向二、三產業集聚，對農村人口的吸納能力逐步增強。然而，廣西小城鎮建設缺乏規劃，且地域特色不突出，功能比較欠缺，一些小城鎮基礎設施建設不僅產能不足而且嚴重缺項，縣城和重點鎮城鎮基礎設施規劃建設水平欠佳，城鎮基礎設施規劃設計缺乏前瞻性、預見性及適度超前性，很多小城鎮建設大多缺乏地域特色與歷史文化特色，就地城鎮化基礎設施系統配套存在明顯的“結構性”缺陷，重視“看得到”的道路、給水、環衛保潔等設施建設，而忽視排水、垃圾處理，污水處理，集中供熱等設施配套。

二、廣西縣域城鎮化發展提升空間廣闊

（一）提升縣域城鎮化率是新型城鎮化建設的內在要求

縣域是新型城鎮化的關鍵和重要生長點，是構建多層級城鎮體系的中間樞紐。對上，與城市基礎設施連通，承接城市疏解的功能，銜接城市產業、要素、資源等方面的配套需求；對下，與廣大的鄉鎮農村網絡密切勾連，凝聚鄉村人口、助力鄉村振興，把縣域主導產業和特色產業做優做強，優化縣域經濟發展格局，才能真正實現鄉村振興。因此，必須從根本上提升中小城市承載能力和縣域發展水平，逐步破除城鄉二元體制、化解城市內部二元結構矛盾，形成分工合理、功能完善的現代城鎮體系，才能打造新型城鎮化可持續發展的良好生態，形成城鄉互動、互惠、互促共進的城鄉發展一體化新格局。

（二）加快推進縣域城鎮化是實現共同富裕的必然要求

據經濟學家測算，每增加一個城鎮人口，可帶動10萬元的建設投資和1萬元的消費需求，對于廣西這樣一個貧困人口基數大、脫貧攻堅難度較大的地區而言，加快推進縣域城鎮化進程也是加快脫貧、體現共同奔小康、實現共同富裕的過程。因此，加快促進廣西縣域經濟繁榮發展，必須將農民向城鎮轉移與農民就業、轉移后生活改善等聯系起來，積極穩妥推進農民市民化，防止出現以土地城鎮化和戶籍城鎮化為表象的農民“被城鎮化”，使農業強起來、農村美起來、農民富起來，實現真正的共同富裕。

（三）推進縣域城鎮化是加快農民就地融入的有效抓手

廣西戶籍人口城鎮化率低于常住人口城鎮化率，一方面是由于城鎮落戶門檻高、隱形成本高，日趨上漲的城市房價，尤其是南寧、柳州等核心城市房價上升趨勢驟增，這對農民群眾而言壓力巨大，而3000元/平方米左右的縣城房價，對于農民轉化為城鎮居民顯然阻力更小。另一方面，縣域內往往具有較為明顯的特色經濟發展要素，勞動力價格、原材料成本等優勢明顯，能在區域內形成核心競爭力，發展縣域經濟不但成本低、制度阻力小，也有利于人口集聚后的社會融合，在接納農村剩余勞動力的同時，也可有效提升縣域農業現代化水平。

三、深耕城市經濟打造區域發展核心動能

推進縣域新型城鎮化是一項涉及面廣、政策性強的系統工程，智慧技術讓縣城的資源更易于被充分利用，縣城的管理更精細化和智慧化，縣城的生活變得更便利高效，有助于破解制度、產業、基礎設施等方面的突出矛盾和難點問題，打造未來區域發展的核心動能。

（一）以“兩只手”為統籌，加強公共領域智慧化應用

促進基礎設施和公共服務共建共享，是提升縣域公共服務水平的關鍵。為此，必須統籌發揮政府和市場“兩只手”的作用，區分公益性、準公益性和經營性項目，合理設計資金保障方式，調動社會資金投入的積極性。引導更多資金流向縣城公共服務領域智慧化建設，著眼于與居民生活息息相關的領域加強智慧縣城場景模塊化應用，建設區域綜合性、一體化大數據應用平臺，推動公共領域智慧化應用，支撐縣城健康高效運行和突發事件快速智能響應，提升公共服務、社會治理智能化水平，以公共服務水平提升吸引更多農村人口向城鎮轉移。

（二）以特色產業為支撐，優化產業發展數字環境

推進縣域新型城鎮化發展，產業支撐是關鍵，而特色產業是關鍵中的重要一環，必須要用供給側結構性改革的思維抓好縣域經濟，大力推動縣域特色產業結構優化升級。為此，必須基于當前縣域產業園區和產業集聚情況，借助工業互聯網打通產業鏈、供應鏈上下游，實現企業與企業、企業與產品、產品與產品的實時連接和智能交互，加快縣域原有產業鏈重塑。充分發揮廣西縣域勞動人口和資源優勢，進一步優化分工協作關系，實現生產資源的優化配置。依托產業智慧化改造，進一步篩選和培育特色支柱產業，培育市場競爭力強的優勢企業和優勢產品，形成具有縣域特色的現代產業體系，不斷促進縣域經濟持續繁榮發展。

（三）以“新基建”為抓手，加快新型城鎮智慧化改造

以新型城鎮化為體系性支撐，讓新基建為新型城鎮化賦能，實現新型城鎮化和新基建的同步并向發展，是短期內應對經濟社會困難、長期促進經濟升級換代的最優路徑。為此，必須在布局新基建過程中，廣西更多考慮新基建對縣域經濟社會發展要素，尤其是要考慮對產業要素的聚合影響，加快推動5G應用覆蓋工業、交通、醫療、高清視頻等場景，在縣域打造一批“5G+工業互聯網”標桿樣板工程、5G精品工程，推廣復制全區智慧醫療、智慧園區、智慧工廠、智慧教育等“5G+”創新應用，培育形成5G與工業互聯網融合疊加、互促共進、倍增發展的創新態勢，打造數字經濟發展動力新引擎。