總理衙門：近代外交機構的萌生

麥楚華

摘 要：總理衙門（總理各國事務衙門的簡稱，又稱總署、譯署）是19世紀后期清政府為適應當時內憂外患并作的形勢而設立的對外機構。在中國早期現代化的進程中，總理衙門作為中國第一個正式的外交常設機構，它的設立標志著中國近代外交機構的萌生，開啟了中國外交近代化的歷程。

關鍵詞：總理衙門;外交機構;外交近代化

一、總理衙門的設立背景

（一）“天朝上國”的外交態度。總理衙門，全稱“總理各國事務衙門”，又稱總署、譯署，設立于1861年1月，由恭親王奕?與文祥上奏《統籌全局酌擬善后章程》提出設立，至1901年改組為外務部，共計存在40年。鴉片戰爭以前，清政府沒有正式的外交機構，處于閉關鎖國的時代，清朝以對待外藩和處理商務來往的態度處理與其他國家的關系。因清朝一向不承認他國與中國的平等關系，在清朝的政府體制中，沒有設立專掌外交的部門，而由禮部、理藩院、兩廣總督以及在華傳教士來處理外交事務。第二次鴉片戰爭后，總理衙門的設立結束了長期以來由督撫兼辦外交的歷史，逐步開始由專門的中央機構辦理中外交往事宜。

（二）從“藩國”到資本主義列強。鴉片戰爭使中外關系發生了空前的根本性變化，由兩廣總督負責中外交涉的情況已不能適應新的外交局勢。《南京條約》等一系列不平等條約的簽訂以及列強在華活動的逐步深入迫使清政府意識到其外交對象的變化，即由“藩國”變成了西方的資本主義國家，若仍以“天朝上國”的地位來看待西方列強，并以恩威并用的方式處理外交事務已不能適應當前局勢，而與西方資本主義國家建立正式的外交關系已無法回避。于是，在締結北京和約之時，清廷于咸豐十年，“設撫局于地安門外之嘉興寺”，掌理英、法、俄、美等國交涉事宜，并命恭親王負責局事。許多學者認為“撫局”乃總理衙門的全身，但因史料記述不盡祥確，關于“撫局”這一機構的真實存在仍有爭議。

二、總理衙門的職能運作

（一）組織結構。奕?、桂良、文祥在奏上《統籌夷務全局折》后，又就處理外交的對策措施酌擬了《六條章程》。其中首要的一條是：“請設總理各國事務衙門，以王大臣領之，軍機大臣承諭旨，非兼領其事，恐有歧誤，請一并兼管，并請另給公所，以便辦公，兼備與各國接見。其應設司員，擬于內閣部院軍機處各司員章京內，滿、漢各挑取八員，輪班入值。一切均仿軍機處辦理，以專責成。俟軍務肅清，外國事務較簡，即行裁撤，仍歸軍機處辦理，以符舊制。” 由此可見，總理衙門在設立時仿照軍機處之制，不屬于正式的政府機關，而直接接受皇帝的指揮。雖然總理衙門在體制上沿襲六部，但它打破了各部首長一律采用滿漢雙軌制的舊例，在人員設置上并無定額，可以靈活運用。

（二）外交通商。總理衙門最初設立時，是為“各國通商以來，事務殷繁，舉凡交涉大端，各國使臣，皆得隨時事接見咨商，以示睦鄰修好之誠，”以及“掌各國盟約，昭布朝廷德信，凡水陸出入之賦，舟車互市之制，書幣聘饗之宜，中外疆域之限，文譯傳達之事，民教交涉之端”。由此可見，總理衙門最初的職能主要涉及到禮儀、外交和通商等方面。在外交事務上，無論大國還是小國，簽約、換約的交涉權都歸于總理衙門。隨著中外交往的日益頻繁，總署處理的外交事務還涉及華工出國、華僑保護、出國考察、遣使駐外和外使覲見等。

除外交之外，通商及稅務問題也大多歸總署辦理。《六條章程》規定：“關稅總數難咨報總署，而稽核考查，仍由戶部經管，總理衙門不得越俎。但因事涉外國，總署又不能全不過問。”在總理衙門成立前后，奕?等一直主管擬定關稅章程之事。雖然奕?等人起初上奏把“通商”二字從“總理各國通商事務衙門”中去除，但處理外務之事難免與通商有關，主管通商稅務對總署來說也責無旁貸。

（3）“洋務內閣”。隨著中外形勢的變化，總理衙門的職掌范圍越來越廣，不僅僅停留在外交通商的職能，后來發展到只要涉及“洋”字的一切事務皆由其經管。總理衙門在當時不僅是中國對外交涉唯一的正式中央組織，也成為將西方文明引入中國的主要孔道，在實際上總攬了整個洋務事宜，儼然成為一個龐大的、職權廣泛的清政府的“洋務內閣”。最初設置英國股，法國股，美國股、俄國股，以及后來添設的海防股以處理與各國外交海防事務，后又建立同文館、總稅務司以及設在上海和天津的南北洋大臣。總理衙門獨立承擔起愈益復雜的涉外事務，它還在成立數年內逐漸將以前分散于各部管理的涉外事務全部集中到手，把中央到地方的“夷務”真正的統管起來，其職能也逐步擴大到國家政治、經濟、軍事、文化教育領域的多個方面，成為集中處理外務的中樞機構。

三、總理衙門處理外交事務成果

（一）保護海外華工權益。作為專門負責對外交涉的中央外交機構，總理衙門在維護海外華工權益上作出重要的交涉，其中“秘魯華工案”的談判體現了總理衙門外交職能的發揮。1820年秘魯脫離西班牙獨立，由于經濟發展的需要，秘魯通過大量引進華工以彌補其勞動力不足。大量華工通過澳門被輸入拉美地區，惡劣的運輸條件造成了極高的死亡率，而到達秘魯的華工也面臨著困苦的工作環境與殘酷的懲罰。大量秘魯華工遭受虐待的事件引起了清政府的重視，總理衙門在回復美國大使的來信中也稱會對華工予以援手。秘魯為了與中國簽訂輸出華工等相關條約，派出大使來中國進行談判，總理衙門與北洋大臣相互配合，為維護在秘魯華工的權益進行了艱苦的交涉。最終雙方簽訂了中國歷史上第一個保護華工的專門條約，即《中秘會議專條》以及《中秘移民通商條款十九款》，為秘魯華工爭取到相當的權益。

（二）保護公使出京。1900年4月，大批義和團成員涌進北京，北京城的局勢在暴烈義和團的運動中迅速惡化，在京外國人和教民大規模進入東交民巷使館區和西什庫教堂避難。但隨著7月14日聯軍占領天津，清廷的態度從主戰轉向求和，作為中央外交機構的總理衙門也立即與被圍困的使館區聯系，開展了戰時外交交涉。總理衙門在7月14日發出第一封信函，內容是請各國公使和家眷、其他外交人員等分批離開使館，承諾會委派可靠軍隊嚴加護送，并請諸人暫時寓居總理衙門。但公使們卻斷然拒絕了離開使館、寓居總署的建議，認為關乎1000多名外國人命運的核心問題沒有解決。雙方經過多番交涉也未能達成協議，直至總理衙門被改組為外務部。

四、結語

無論是國內外交機構總理衙門的建立，還是駐外公使館、領事館的建立，它都反映了清政府外交意識幾十年的滄桑巨變。“現代化” 的浪潮從西方國家向全球逐漸推廣，中國外交的近代化，是無法避免的過程，這是由低級到高級，由落后向文明發展的必然趨勢。雖然總理衙門具有相當的封建性和保守性，但它的設立在中國外交近代化進程中具有重大的促進作用，標志著中國外交近代化的起步。

參考文獻

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