黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)狀

推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨，前提是有規(guī)可依，因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，首先要健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2016年12月，習(xí)總書記就加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示：黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動(dòng)這項(xiàng)工作取得重要進(jìn)展和成效。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。

一、黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)日趨規(guī)范

2016年，中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安。從健全基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度、健全部門和地方黨內(nèi)法規(guī)制度、堅(jiān)持立改廢釋并舉、提高制定質(zhì)量等4個(gè)方面作出決策部署。

可以說(shuō)，我們黨內(nèi)法規(guī)制度體系化問(wèn)題，是近幾年才凸顯出來(lái)的。歷史地看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)由點(diǎn)到線、由線到面、再由面到體的發(fā)展過(guò)程。也就是說(shuō)，早期的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量不多，體系化問(wèn)題不明顯。隨著數(shù)量越來(lái)越多，體系化問(wèn)題才凸顯出來(lái)，特別是十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)密集型的頒布和實(shí)施。

在2013年，中央就出臺(tái)了《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，2018年2月又出臺(tái)《黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》，這兩個(gè)《綱要》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)都起到了頂層設(shè)計(jì)的作用。

為健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，2012年，進(jìn)行了一次大規(guī)模的清理。在1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效，繼續(xù)有效的只有487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。這次主要清理新中國(guó)成立到2012年6月間的黨內(nèi)法規(guī)，時(shí)間跨度達(dá)63年。通過(guò)這次清理，解決了黨內(nèi)法規(guī)中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問(wèn)題。比如，規(guī)范了上位法規(guī)與下位法規(guī)的關(guān)系，處理了新舊法規(guī)的重疊問(wèn)題，這是第一次清理。在2018年，又啟動(dòng)了第二次黨內(nèi)法規(guī)清理工作，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)日趨規(guī)范。

二、黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架日趨完善

建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，要解決好“四觀”問(wèn)題：外觀、宏觀、中觀、微觀。

第一是“外觀”，從外觀上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)該是一個(gè)涵蓋全面、主次分明的系統(tǒng)。涵蓋全面，就是說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系要像一張大網(wǎng)，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)全過(guò)程各方面。主次分明，就是說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系好比一棵大樹，以黨章為根本，以準(zhǔn)則、條例為主干，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為細(xì)枝。

第二是“宏觀”，從宏觀上來(lái)看，由一縱一橫兩個(gè)“1+4”板塊構(gòu)成。縱向上“1+4”板塊，“1”是黨章;“4”是指自上而下依次為黨中央制定的、中央部委制定的、省級(jí)黨委制定的、副省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，從上到下，呈現(xiàn)金字塔型。橫向上“1+4”板塊， “1”還是黨章;“4”分別是指：黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊。這是從內(nèi)容上來(lái)劃分的。兩個(gè)“1+4”板塊，縱橫交織，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

第三是“中觀”，從不同層面來(lái)看，主要是相應(yīng)配套法規(guī)。第一個(gè)層面是“立柱架梁”、確立框架。就是制定若干部準(zhǔn)則、條例等基礎(chǔ)法規(guī)。第二個(gè)層面是“添磚加瓦”、完善體系內(nèi)容。出臺(tái)一大批規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等配套法規(guī)。

第四是“微觀”，從法規(guī)條文上來(lái)看，具體有五個(gè)方面。

一是不同領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)要功能清晰、左右聯(lián)動(dòng)，不重疊不沖突;二是不同位階的黨內(nèi)法規(guī)要層次分明、上下配套，不越位不抵觸;三是不同類型的黨內(nèi)法規(guī)要各就各位、相互匹配，不缺位不脫節(jié);四是不同形式的黨內(nèi)法規(guī)要各展其長(zhǎng)、相得益彰，不錯(cuò)位不掣肘;五是黨內(nèi)法規(guī)不能與國(guó)家法律相抵觸。在法規(guī)內(nèi)容上，比如《廉潔自律準(zhǔn)則》是規(guī)定什么事可以做、《紀(jì)律處分條例》是規(guī)定什么事不能做、《問(wèn)責(zé)條例》是規(guī)定什么事必須做、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》主要是確保黨規(guī)執(zhí)行。

三、黨十九大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制定、修訂的新特點(diǎn)

黨的十九大報(bào)告對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出了新的重大部署，明確要求加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提出到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨的十九大以來(lái)，立規(guī)工作不僅數(shù)量大，而且質(zhì)量高。

第一，始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，將黨的十九大精神落實(shí)到黨內(nèi)法規(guī)制定工作的全過(guò)程和各方面。十九大修改的黨章，最大的亮點(diǎn)是把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為黨的指導(dǎo)思想，同時(shí)，在其他黨規(guī)制定中，都把這一指導(dǎo)思想寫入了黨規(guī)。

第二，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。十九大報(bào)告明確提出黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，這在黨規(guī)制定中也是充分體現(xiàn)的。我們出臺(tái)有多部專門黨規(guī)，比如：《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》、《政法工作條例》、《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代人民政協(xié)黨的建設(shè)工作的若干意見》等等，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)只能加強(qiáng)、不能削弱。

第三，健全完善黨的組織體系。組織體系建設(shè)，這在黨規(guī)制定中也是充分體現(xiàn)的。比如，出臺(tái)《關(guān)于黨的基層組織任期的意見》、《支部工作條例（試行）》、《黨員教育管理工作條例》、《干部人事檔案工作條例》、《黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作程序規(guī)定（試行）》、《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》等等，這些都是健全組織體系的。

第四，為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供制度保障。《紀(jì)律處分條例》、《問(wèn)責(zé)條例》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》、《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》等等，這些對(duì)全面從嚴(yán)治黨都發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。

第五，以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)。十九大報(bào)告提出，黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果，明確要求把黨的政治建設(shè)擺在首位，以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，為營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)提供制度保障。

作者簡(jiǎn)介：柯來(lái)根，男，高級(jí)講師。