政府績效管理視域下“放管服”改革分析范式的構建

包世琦

【摘要】圍繞“放管服”改革的邏輯脈絡和本質要求，發揮政府績效管理在政府職能轉變工作中的“助推器”和“指揮棒”作用，構建“戰略—結構—績效”分析范式，形成以人民為中心的政府績效管理指標體系、方法體系和工作體系，有機結合向外延伸的使命管理、政治管理與運營管理三個具體實踐層面，對改革措施進行動態評價、調整與推進，是深化“放管服”改革頗具科學性與操作性的實踐探索。

【關鍵詞】政府;績效管理;“放管服”改革

黨的十八大以來，政府績效管理在行政管理中的重要性不斷凸顯，成為推動行政體制改革等工作的重要切入點。黨的十八大提出，“創新行政管理方式，推進政府績效管理”;黨的十八屆三中全會明確，“嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致”;黨的十九大要求，“全面實施績效管理”;黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，要“嚴格績效管理”。2019年，李克強總理在政府工作報告中三次強調了績效管理。如何圍繞“放管服”改革的邏輯脈絡和本質要求，運用公共管理相關制度和政策，提升對新發展理念的認識，探索新的制度安排和推進路徑，發揮政府績效管理在政府職能轉變工作中的“助推器”和“指揮棒”作用，是深化“放管服”改革頗具科學性與操作性的實踐探索。

一、單維度簡政放權的局限性

（一）“放權”要求與基層政府體量不相適應

比如，在“放權”實踐過程中，一些上級政府在沒有對各種審批權限深入研究并簡化的前提下將審批權限原樣下放，執行起來比較機械，導致原本體量較小的下級政府既“接不住”也“管不了”，雖然上面放權快，但基層政府承接能力跟不上。又如，一些上級政府雖然下放了審批許可權，但相應財權和人員編制并沒有下放，造成權責不匹配，使基層政府承擔過多職責，加大了基層政府的運行難度，在一定程度上致使政府權力在基層“消化不良”。

（二）“放權”要求與傳統政府管理思維沖突

簡政放權實質上是對政府職責體系的優化，但在傳統政府管理思維驅使下，一些上級政府在權力下放的過程中搞“形象工程”，大大降低了放權的“含金量”。一種表現是“抓大放小”，即與地方利益關系不大的行政審批項目取消得比較多，而利益關系大的行政審批事項則取消得比較少。有的政府在取消部門審批事項時僅僅把與市場準入、生產經營關系不大的審批取消，有“湊數字”的嫌疑。另一種表現是“放責不放權”，即一些地方政府在放權過程中著重選擇那些管理難度大、社會責任重的項目，或者下放一些長期不用的“僵尸”權力，將職能責任推給基層政府。這些都導致“簡政放權”在實際操作中大打折扣，這也是當前“放管服”改革中表現較為突出的問題。

（三）“放”與“服”未能滿足市場和社會公眾期待

比如，“放”得不徹底，“最后一公里”難通。有的地方政府不愿意將審批門檻真正取消，將權力事項取消后將原有權力讓渡給與政府關系密切的中介機構，名放實不放，不僅不能降低行政審批成本，反而比以往“多經一道手”弊端更大。又如，“服”得不夠積極到位。在“放管服”改革過程中，有很多企業和群眾反映，在創業和辦事過程中雖然審批事項少了，但是也沒有人“管事”了，“臉好看事不好辦”的現象時有發生，在實際運作中無人服務的問題對事項辦理和企業運作的影響很大。這些都導致了雖然目前決策層“放管服”改革的力度很大，但企業和社會公眾對改革的獲得感遠沒有預計那么強。

（四）“放”與“管”未實現有效銜接

有的地方政府和部門缺乏監管意識，在權力事項下放后就不再關注事中事后監管，導致“不管就亂”現象。有的地方政府監管思維陳舊，對現代技術手段缺乏運用能力，在取消“以罰代管”等傳統監管手段后無所適從。在“放管服”三管齊下的改革背景下，監管轉型是行政審批制度改革深入推進的保障，如何快速實現政府監管轉型，對提高“放管服”改革的系統性與協同性意義重大。

二、“戰略—結構—績效”分析范式的構建

新公共管理改革，在引入市場機制的同時也帶來了管理的分散化。實踐證明，采用傳統公共組織的應對策略對科層制進行完善，效果十分有限，因此，我們要反思傳統的功能性組織（functional model）模式，以戰略性、整體化治理對功能性組織進行革新（Perri，2002）。美國學者Chandler提出“結構跟隨戰略”命題（Chandler，1962），將戰略（strategy）、結構（structure）、績效（performance）三者關系作為企業管理的關鍵性要素。在此基礎上，美國學者Rumelt提出“戰略—結構—績效”范式（Rumelt，1974），即將戰略和組織結構的互動關系擴展到組織績效層面。研究深化“放管服”改革的理論與實踐問題，可以借鑒“戰略—結構—績效”的分析框架，按照戰略定位、結構優化、績效改進三位一體、有機推進的邏輯，使相關改革要素互聯互促，從而提升深化改革的實效性（見圖）。

（一）“簡政放權”體現改革戰略定位

隨著改革開放40多年來中國特色社會主義市場經濟的不斷完善以及市場在經濟資源配置過程中決定性作用的不斷加強，政府對市場的行政管理也由指令型、全能型向市場主體多元化背景下的有限型、責任型、靈活型轉變。“放管服”改革中的簡政放權，通過向下級政府、向市場、向社會放權，重新界定了政府在市場管理中的職能，是對政府、社會、市場三者角色關系的重新定位。在當前我國政府層級制管理模式下，下放權力、精簡行政審批，包含著行政體制轉變的戰略性目標。

（二）“放管結合”支撐政府機構優化

在“戰略—結構—績效”分析范式中，對組織結構要素的改造，既是“厘定政府與市場、社會邊界”戰略目標的必然要求，也是對戰略目標的有效支撐。推進“放管結合”的實踐主要包含兩方面內容：一是通過創新政府監管方式進一步完善事中與事后監督效果，保證市場與社會公平秩序;二是配合簡政放權厘清政府機構的權責范圍，與政府職能相適應，推進政府機構改革。

（三）“優化服務”彰顯政府績效提升

“放管結合”的改革，最終的落腳點還是要放在“服”的維度，即優化服務，包括政府公共服務的有效供給，以及服務質量和效能的提高。目前“放管服”改革中出現的諸如審批壓縮實際效果參差不齊、放責不放權等問題，都需要通過進一步深化“放管服”改革來解決。在深化改革階段，要實現優化服務，必須推動改革著眼點由單純的審批數量減少轉向社會效益、公平正義、公共服務效能等政府績效層面。

三、形成以人民為中心的績效環圈

在“放管服”改革實踐中構建“戰略—結構—績效”分析范式，本質上就是將公共價值導向融于績效閉環，形成以人民為中心的政府績效管理指標體系、方法體系和工作體系，有機結合向外延伸的使命管理、政治管理與運營管理三個具體實踐層面，對改革措施進行動態評價、調整與推進。

首先，通過使命管理即戰略要素管理，明確政府運行的績效使命，并以層級傳遞方式，將績效使命傳遞給系統中與之關聯的各個部門，保持部門績效使命與社會治理公共價值的一致性。其次，通過政治管理，使用具有政治權威性與合法性、具有普遍約束力的管理手段以及組織架構調整，重點排除可能阻礙政府治理公共價值目標實現的障礙與阻礙，保持政府績效管理的目標性與有序性，為績效戰略實現提供執行保障。最后，通過運營管理，進一步協調創新政府組織內部要素管理與流程管理，提升政府部門之間的協調配合能力，更好地將戰略計劃轉化為實踐行動。

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（作者單位：河南省社會科學院政治與黨建研究所）