基于混合掃描模型分析國有企業分類改革的設定

【摘要】本輪的國有企業改革是以“分類”為前提，實施差異化的推進模式，并以此為依據指導后續國企改革政策的制定。本文基于混合掃描模型的視角，在剖析國企改革進程的基礎上，以多角度攝像機分析設定分類改革的背景和原因，以近焦攝像機分析分類改革的具體設定方式和分類后各類型企業的發展導向。

【關鍵詞】國有企業改革? 分類改革? 混合掃描模型

作為中國經濟重要組成部分的國有企業，歷經放權讓利、公司制改革和國資監管三個時期后，進入到深化混合所有制改革階段。

一、研究背景

自1978年改革開放以來，國有企業改革一直被認為是我國經濟體制改革的中心環節。做大做強國有企業，提高國有經濟的競爭力，始終是推動中國經濟發展的重要方面。本輪國企改革的最大特點，在于通過界定國有企業功能，將企業劃分為商業類和公益類（商業類企業根據其所處行業情況做進一步細分），明確以“分類”為前提，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，是“分類”邏輯下的改革。

二、混合掃描模型

混合掃描模型也稱為綜合決策模式，最早是由美國哥倫比亞大學社會學教授阿米泰·埃齊奧尼（Amitai Etzioni）提出。在概念上截取理性主義模型的政策視野，同時截取漸進主義模型的政策落腳點，強調在政策分析過程中，決策者應當將多角度攝像機和近焦攝像機結合使用。

三、研究現狀及文獻綜述

從現有文獻來看，學者根據國有企業的性質和功能將國有企業劃分為不同類別，并針對不同類型的國有企業設定不同的發展目標和管理模式。中國人民大學楊瑞龍于1992年在關于國有企業股份制改造的困境研究中就已經提出國有企業分類改革的思路，從路徑設定上來看，周叔蓮、藍定香、顧功耘等學者提出“二分法”的國企分類，高明華、黃群慧、高文燕、盛毅等學者提出“三分法”的國企分類并成為主流的研究方向，董輔礽、張楠、田廣研等學者提出更細化的“兩兩分類法”，李麗琴、陳少暉從理論的角度構建“一主三輔”的分類維度，并按照一定標準將各維度進行量化賦值。

四、國有企業分類改革的混合掃描分析

根據2015年9月的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》通過商業化程度和競爭性情況這兩個維度，將國有企業劃分為三種類型，并指明了各類型企業的發展導向。

（一）基于多角度攝像機的分析

從改革背景來看，國企改革是國家基于我國自身經濟體制和承擔的歷史使命所做出的重大決策。縱覽歷史進程，是立足我國所有制背景下，提升國家綜合經濟實力的理性決策，是根據現實情況綜合考量而形成的，在實踐中也確實取得不俗的成效。時至今日，40年的改革大體可以分為放權讓利、公司制改革、國資監管和深化混合所有制四個時期，在實現路徑上采取的是“漸進式”改革，對政策進行逐步的調整和完善，而非是在發現弊端后立即采取“休克療法”，確保了改革的循序漸進、平穩有序。

從改革原因來看，一是進一步推進政企分開，轉變政治職能，明晰政府干預市場的邊界，從競爭起點和過程的公平性上做文章，并讓國資監管發揮其應有的作用，提高競爭結果的公平性。二是使國有和民營資本各自實現效益的最大化，將原本相互競爭的獨木橋升級為相輔相成的立交橋，在各自所屬的跑道上盡情展示自身價值。三是為后續政策制定提供指導依據，因“企”而定、因“類”制宜，之后的“1+N”頂層設計、十項改革試點、國企改革雙百行動等皆由此而來。

（二）基于近焦攝像機的分析

從我國選定的設定方式來看，采取的是一種綜合性分類方法，集采各類現行分類法的優勢之處并結合自身國情而形成的。

其中，公益類的國企要以保障民生、服務社會為主要目標，提供的產品以公共物品為主，同時兼有準公共物品，因此在企業模式的選擇上，以純國有或國有資本占核心控股地位為主，這在涉及國計民生重大問題的領域，如國防事業等尤為明顯。非國有的資本在參與的方式上，既可以是直接以合資的形式成為企業的投資主體，也可以是通過購買服務、委托代理等方式煥發出協同效應。對這類企業，需要重點考核成本控制、產品服務質量等，并適當引入社會評價。

非競爭性商業類國企明確要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。這一類型的企業所處的行業呈自然壟斷特性，提供的產品是以準公共物品為主，所以原則上要確保國有的控股地位，可以適當引入非國有資本調節效率。截至2017年底，國資委在電力、石油石化、電信、航空、軍工等重點領域已確定3批50家混改試點企業，國資委監管的中央企業及各級子企業中，混合所有制戶數占比達68.9%，這類企業將會是當前和今后一段時期內國企改革的先行者和主力軍。

競爭性商業類國企原則上明確都要實行公司制股份制改革，就是要完全實行政企分開，將明晰企業的所有權作為首要任務，進一步完善公司法人治理結構，使國有企業真正地擺脫“國有”的烙印，以完全平等的主體參與到市場之中，與民營企業實現平等競爭、優勝劣汰。由于這類企業主要提供的是私人物品，所以考核的方式更接近于市場化;在股權結構上，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。對于經營效果不佳的企業，允許國有資本退出，使部分國有企業逐步實現真正的民營化，倒逼國有資本效率的有效提升，這類企業也將成為我國角逐世界舞臺的最重要力量。

除此之外，也有學者認為，如果將商業化程度和競爭性情況作為參考指標，可以仿效商業性國企的分類法，將公益類國企進一步細分為競爭性和非競爭性的公益類國企，實現更精確的分類管理。

五、結語

改革開放進入新時代，國企改革的成效情況對實現“兩個一百年”奮斗目標意義深遠。本文基于混合掃描模型的視角，對新一輪國有企業的改革以“分類”為前提的設定背景、原因和具體設定方式進行分析，并研究分類后各類型企業的功能定位和發展方向，肯定了這一設定模式的必要性和重要性，為后續研究分類改革后的政策執行、政策評估等情況奠定基礎。同時，這一理論研究方式也為探討其他政策制定的依據提供參考。

參考文獻：

[1]陳振明.政策科學—公共政策分析導論[M].北京： 中國人民大學出版社，2011.

[2]林毅夫.新結構經濟學視角下的國有企業改革[J].社會科學戰線，2019，（01）：41-48+2.

作者簡介：周之華（1986），男，上海，上海交通大學國際與公共事務學院2018級MPA研究生，研究方向：公共管理。