突發(fā)事件應(yīng)急審計(jì)的研究與思考

韓中為 沈洪野 陳杰 王冰

2020年伊始，一場突如其來的新冠肺炎疫情席卷全球。面對疫情，軍隊(duì)各級聞令而動、勇挑重?fù)?dān)，集中大量人力、物力全力投入疫情防控阻擊戰(zhàn)，為疫情防控工作付出了巨大努力、作出了重大貢獻(xiàn)。其中，應(yīng)急經(jīng)費(fèi)和物資的使用是否合理、規(guī)范，是打贏防疫攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障，這就為審計(jì)部門提出了一個(gè)亟待解決的課題：審計(jì)機(jī)關(guān)如何在突發(fā)公共事件中發(fā)揮作用，從而保障應(yīng)急資金合理使用。

一、突發(fā)事件應(yīng)急審計(jì)的范圍與特點(diǎn)

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生、造成或者可能造成重大的人員傷亡、重大的財(cái)產(chǎn)損失、重大的生態(tài)環(huán)境破壞、嚴(yán)重的社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。突發(fā)事件的表現(xiàn)形式多種多樣，涉及范圍也相當(dāng)廣泛。2003年“非典”疫情、2008年“5·12”四川汶川地震、2010年“4·14”玉樹地震還有今年的“新冠肺炎”疫情等均屬于突發(fā)性事件。

突發(fā)公共事件應(yīng)急資金是指用于突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備和救援工作的資金，包括購買搶險(xiǎn)物資、救災(zāi)人員補(bǔ)助、災(zāi)民安置費(fèi)用、災(zāi)后重建費(fèi)用等。為了應(yīng)對重大突發(fā)性公共事件發(fā)生，不僅要投入資金，更要關(guān)注資金投入的合理性和有效性。但由于任務(wù)特殊、時(shí)間緊迫，還有環(huán)境等各類因素影響，在應(yīng)急救援過程中難以完全落實(shí)正常的財(cái)經(jīng)管理法規(guī)，很容易發(fā)生損失浪費(fèi)、管理無序、責(zé)任不清等問題，因此建立與之相適應(yīng)的突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計(jì)機(jī)制非常必要。

突發(fā)事件應(yīng)急審計(jì)主要有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是政治性強(qiáng)，突發(fā)事件應(yīng)急審計(jì)屬于專項(xiàng)審計(jì)。突發(fā)事件應(yīng)急資金屬于國家審計(jì)機(jī)關(guān)對突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急資金，是社會輿論普遍關(guān)注的焦點(diǎn)，具有較強(qiáng)的政治性、政策性和指令性。應(yīng)急資金審計(jì)主要審查專項(xiàng)資金是否按照規(guī)定的范圍和用途使用，審查經(jīng)費(fèi)、物資的分配情況和使用情況。審計(jì)部門需要發(fā)揮審計(jì)的職能作用，按相關(guān)的審計(jì)法規(guī)開展審計(jì)工作，將應(yīng)急資金的使用情況及時(shí)對外進(jìn)行公布。因此，應(yīng)急突發(fā)事件經(jīng)費(fèi)物資審計(jì)不僅是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為，更是關(guān)系到審計(jì)部門形象的一項(xiàng)政治任務(wù)。

二是時(shí)效性快，突發(fā)事件應(yīng)急審計(jì)往往會打破常規(guī)審計(jì)流程。突發(fā)事件應(yīng)急資金的特殊性決定了其審計(jì)程序的特殊性。突發(fā)公共事件通常都是事發(fā)突然、發(fā)展迅速、瞬息萬變，要求部隊(duì)快速出動、緊急處置。審計(jì)部門來不及開展審計(jì)前的調(diào)查工作和編制審計(jì)實(shí)施方案。因此，突發(fā)事件發(fā)生后，審計(jì)機(jī)關(guān)都會打破原有的工作順序，臨時(shí)決定開展突發(fā)事件的應(yīng)急審計(jì)。下發(fā)審計(jì)通知書和審計(jì)報(bào)告征求意見稿的時(shí)間都較短。

三是涉及面廣，應(yīng)急經(jīng)費(fèi)物資來源渠道和形式呈多樣性。應(yīng)急突發(fā)事件，通常需要多軍兵種各種力量協(xié)同作戰(zhàn)，有的公共事件甚至涉及軍地多方部門、各類機(jī)構(gòu)。比如，在這次新冠肺炎疫情中，軍隊(duì)先后向武漢地區(qū)應(yīng)急抽組派出4 000多名醫(yī)護(hù)人員，投入大量經(jīng)費(fèi)，輸送大量物資。在供應(yīng)渠道上，有年度正常供應(yīng)的，有上級調(diào)配調(diào)撥的，還有地方政府支持及社會各界慰問的，來源渠道多樣，消耗方式多變，經(jīng)費(fèi)物資來源渠道和形式的多樣性要求審計(jì)監(jiān)督不能忽略任何環(huán)節(jié)。

二、當(dāng)前突發(fā)事件應(yīng)急資金審計(jì)存在的主要問題

1.缺乏應(yīng)急審計(jì)預(yù)案。

目前，軍隊(duì)?wèi)?yīng)急審計(jì)存在組織調(diào)度方面無章可循等機(jī)制性問題，對如何響應(yīng)突發(fā)性公共事件，審計(jì)還缺乏應(yīng)急預(yù)案，這給審計(jì)工作帶來一定困難，如在審計(jì)的響應(yīng)時(shí)間和級別、應(yīng)急審計(jì)的地位、應(yīng)急審計(jì)的對象及范圍、審計(jì)的組織和管理、審計(jì)的程序和方法等方面，都缺乏相應(yīng)規(guī)范，這在一定程度上影響了審計(jì)工作更好開展。

2.審計(jì)證據(jù)的獲取有困難。

審計(jì)證據(jù)是指審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員獲取的，用以證明審計(jì)事實(shí)真相，形成審計(jì)結(jié)論的證明材料，包括實(shí)物證據(jù)、書面證據(jù)、口頭證據(jù)和環(huán)境證據(jù)。其中，實(shí)物證據(jù)和書面證據(jù)的可靠性最強(qiáng)。但是在突發(fā)事件現(xiàn)場，書面證據(jù)有可能獲取不到。因?yàn)橘徺I物資渠道較多、數(shù)量大，購貨發(fā)票的獲取有其局限性，當(dāng)時(shí)的情況緊急，可能采購人員來不及獲取相關(guān)的購貨發(fā)票;同時(shí)，有些物資可能需要簽訂一些購貨合同，當(dāng)時(shí)情況的緊急性不能及時(shí)簽訂購貨合同等。實(shí)物證據(jù)的獲取雖然相對容易，不過它只能證明財(cái)產(chǎn)物資是否存在，不能證明其計(jì)價(jià)是否準(zhǔn)確，更不能判斷其質(zhì)量是否合格。口頭證據(jù)和環(huán)境證據(jù)的可靠性較差，只能起到輔助作用。通過訪談、調(diào)查，了解被審計(jì)事項(xiàng)的環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r等，雖然也可以獲得一些口頭證據(jù)和環(huán)境證據(jù)，但是由于突發(fā)事件現(xiàn)場的特殊性，審計(jì)人員有時(shí)未必能得到真實(shí)的第一手資料。

3.審計(jì)方式和方法的局限性。

突發(fā)事件應(yīng)急資金的審計(jì)強(qiáng)調(diào)審計(jì)關(guān)口前移，提前介入，并全過程跟蹤。突發(fā)事件發(fā)生初期，以事前和事中審計(jì)為主，對經(jīng)費(fèi)和物資的使用實(shí)行全過程的跟蹤審計(jì)，以便發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督功能和服務(wù)功能，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)查處，防止類似事件再次發(fā)生，它的及時(shí)性和時(shí)效性更強(qiáng)。但是跟蹤審計(jì)的成本高，組織周期較長，需要的工作人員較多;而且，跟蹤審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)大，進(jìn)行跟蹤審計(jì)時(shí)，一些問題還未呈現(xiàn)，審計(jì)難以發(fā)現(xiàn)，會錯(cuò)過對這些事項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督，增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);跟蹤審計(jì)點(diǎn)多面廣，有的領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，對審計(jì)人員的能力水平要求較高;跟蹤審計(jì)缺乏統(tǒng)一的審計(jì)規(guī)范，審計(jì)監(jiān)督與單位管理的職責(zé)界定困難。

4.對審計(jì)人員的綜合素質(zhì)要求很高。

對突發(fā)事件應(yīng)急資金的專項(xiàng)審計(jì)需要審計(jì)工作人員具備一定的素質(zhì)和環(huán)境適應(yīng)能力。一般審計(jì)現(xiàn)場可能還會存在一些安全隱患，畢竟突發(fā)事件有其不可預(yù)測性，我們不能預(yù)料到意外事件什么時(shí)候還會再次發(fā)生。因此審計(jì)人員除了擁有扎實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)知識以外，還要具備良好的心理素質(zhì)和超強(qiáng)的環(huán)境適應(yīng)能力;同時(shí)，審計(jì)人員要有處理應(yīng)急事件的能力及對策。

三、開展突發(fā)事件應(yīng)急審計(jì)的對策

1.完善應(yīng)急資金審計(jì)運(yùn)行機(jī)制。

處置應(yīng)急突發(fā)事件作為非戰(zhàn)爭軍事行動的重要組成部分，如何做好應(yīng)急經(jīng)費(fèi)物資審計(jì)工作，確保在應(yīng)急突發(fā)事件處置過程中有章可循、有據(jù)可依，這就要求審計(jì)部門完善方案預(yù)案，對審計(jì)的響應(yīng)時(shí)間和級別、應(yīng)急審計(jì)的法律地位、應(yīng)急審計(jì)的對象及范圍、審計(jì)的組織和管理、審計(jì)的程序和方法等方面，都進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范，同時(shí)加強(qiáng)研究演練，確保能在應(yīng)急突發(fā)事件發(fā)生的第一時(shí)間，就能立即啟動應(yīng)急機(jī)制。

2.推進(jìn)應(yīng)急資金跟蹤審計(jì)。

突發(fā)事件應(yīng)急審計(jì)的根本目的，在于強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)應(yīng)急經(jīng)費(fèi)和物資及時(shí)規(guī)范運(yùn)用到位。開展關(guān)口前移式的“跟蹤審計(jì)”，可以參與到部隊(duì)?wèi)?yīng)急處理全程，這樣既能利用審計(jì)的專長參與到應(yīng)急資金、物資流轉(zhuǎn)程序和規(guī)章的制訂中，又可以同時(shí)開展審計(jì)監(jiān)督，將監(jiān)督與服務(wù)有機(jī)的結(jié)合起來，對幫助部隊(duì)處置應(yīng)急突發(fā)事件能起到積極的促進(jìn)作用。

此外，在審計(jì)方式的選擇上，靈活采取報(bào)送審計(jì)、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)等方式，積極用好大數(shù)據(jù)分析手段;在審計(jì)程序上，在確保依法、依規(guī)的前提下，盡量簡化程序、縮短時(shí)間，確保“幫忙不添亂”，避免干擾部隊(duì)執(zhí)行任務(wù);在救災(zāi)物品等實(shí)物的審計(jì)上，不僅要重視數(shù)量的準(zhǔn)確性，更要重視物品的質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)。

3.提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。

突發(fā)事件審計(jì)工作的特殊性對審計(jì)人員提出了很高的要求。應(yīng)該加強(qiáng)審計(jì)工作人員的政治學(xué)習(xí)，培養(yǎng)一支講政治、講大局、有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)膶徲?jì)隊(duì)伍。應(yīng)該加強(qiáng)對審計(jì)工作人員的教育與指導(dǎo)，對審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)工作前的專項(xiàng)培訓(xùn)，全面提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)人員環(huán)境適應(yīng)能力的培訓(xùn)，可以采用模擬演習(xí)的形式對審計(jì)人員的應(yīng)變能力、心理素質(zhì)等加強(qiáng)訓(xùn)練。另外，由于應(yīng)急突發(fā)事件，很多都是以前沒有發(fā)生過，再加上時(shí)間緊、任務(wù)重，部隊(duì)在處置應(yīng)急突發(fā)事件過程中可能會存在一些因特殊原因造成的不合規(guī)性，因此還要求審計(jì)人員具備科學(xué)分析、合理研判的能力，在問題定性、責(zé)任區(qū)分上，做到具體問題具體分析，既實(shí)事求是、容糾并舉，也不放過任何違法違紀(jì)問題，這樣才能切實(shí)促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮。

（作者單位：軍委審計(jì)署北京審計(jì)中心、海淀第26離職干部休養(yǎng)所、西城第1離職干部休養(yǎng)所）