英國績效審計的最新發展及其對我國跟蹤審計的啟示

姚瑤

【摘 要】1995年后，跟蹤審計（英文全稱為Follow-up Audit）逐漸在英美等“立法型”國家興起。近年來，我國審計機關也積極開展和探索跟蹤審計，跟蹤審計是財政財務收支審計與績效審計結合產生的新的審計方式，實現了事前、事中、事后全過程審計，有利于發揮審計監督的作用。因此，本文在分析英國績效審計發展的成功經驗基礎上，針對我國的跟蹤審計提出了相關建議。

【關鍵詞】英國;績效審計;跟蹤審計;啟示

一、跟蹤審計概述

1995年之后，跟蹤審計方式（英文全稱為Follow-up Audit）逐漸在英美等“立法型”國家開始運用，基本內容是對工程建設和工程投資效益等實施評價。在中國具體審計活動內，跟蹤審計則是新型審計手段，其進行了良好的內外延伸。我國審計單位在2008年度期間發布了相關審計文件——《審計署2008～2012年審計工作發展規劃》，文件內清楚的提到需要對國家重大方針策略實施、大規模投資工程、重大公共事項以及環節保護等整體過程進行跟蹤審計。我國奧運會創建、江蘇地區太湖區域水污染治理、地震救災過程物資管控等過程都采用了跟蹤審計，由此可以得知跟蹤審計的實際運用逐漸拓展到環境保護、民生政策實施、重大公共事項等領域。關于跟蹤審計的定義和性質，柴言學者指出，跟蹤審計一般是當審計活動產生之后，審計單位根據法律條例對政府機構投資建設的相關工程以及運用公共資金的整體環節進行有重點以及分階段的審計。跟蹤審計本身是一種方式，并不是新型審計手段，該方式存在典型的中國特征，是我國審計活動發展的必然。基于其自身定義能夠清楚的得知，跟蹤審計和傳統的審計手段并不相同，其把審計關口向前推移，從最初的事后審計逐漸發展到對事件發生前以及發生過程中的審計，改善了原有審計手段具有的滯后性、過程性與時效性以及預防性等方面的特點相對而言更為突出。通過跟蹤審計可以有效地揭露妨礙政策措施貫徹落實的困難和問題，并及時對問題進行整改，促使政策實施效果進一步增強，以此有序推動國家治理體系的構建。因此，在總結我國跟蹤審計實踐經驗的基礎上，借鑒國外審計理論及實踐中的一些成功經驗和做法對跟蹤審計予以完善具有重要的現實意義。

二、英國績效審計可以借鑒的一些成功做法和經驗

英國1997年頒布《績效審計手冊》，2003年更新手冊，是世界上較早開展績效審計的國家。目前，英國已經形成從確定審計項目到跟蹤檢查的完整的績效審計循環體系，重點關注政策目標的經濟性、效益性和效果性，促進被審計單位提高服務質量、降低成本、實現預期目標和改進工作方法。英國的績效審計一直走在世界前列，其可取之處包括以下幾個方面：

1.發布績效審計手冊，實現有據可依。英國審計署現已制定了詳盡的績效審計手冊，確保審計工作的開展有據可依。同時，審計人員在此基礎上更加科學靈活地開展績效審計，在合理預估審計風險的基礎上更加高效地開展審計工作。

2.實施嚴格的項目和風險管理制度。英國審計署審計項目確定的原則是有增值空間且可以獲得預期經濟影響力，目前包括對嚴重的鋪張浪費、效率或效益低下和控制薄弱的現象進行的檢查、對待定的部門、重大項目、工程進行的檢查、對管理活動進行的檢查、其他較小規模的檢查。英國審計署在承接項目初期會建立嚴格的審計項目計劃，明確審計內容和資源配置，發揮審計項目負責人在確保合理規劃和監督審計項目上的作用，確保時間和成本平衡的前提下動態調度審計資源，有效規劃和協調內外資源。除此之外，英國審計署實施風險評估，確定每個項目的相關利益主體的風險領域，不定期組織審核復查，同時提出“質量環節”概念，審計人員必須每個環節的回答都是“是”。

3.多樣化審計方法，創新性審計思維。英國審計署要求不同類型的項目采用不同的方法，且一個項目至少采用3種審計方法，互相佐證。英國常用的方法是定量分析法（數量信息）與定性分析法（視聽信息），包括文件審核、現場調查、座談等。英國績效審計還開發了一系列特殊技術方法，如問題解析法、繪制結構法。針對這些方法，英國審計署制作“方法套件”，詳細介紹了30余種績效審計常用方法。根據英國《績效審計手冊》規定，項目擬采用的技術方法要反復討論，驗證其相關性和可行性，并在項目結束后，技術方法報告與審計結果公告同時公布到網上。

4.重視審計合作，提升審計質量。英國審計署與中央政府機構各部門時刻保持溝通，確保審計工作是補充而不是重復，切實提高公共服務的效率。另外，成立審計機構合作體——公共審計論壇，明確審計范圍，共同研討審計面臨的問題和解決方案。同時，積極與社會大眾合作，吸納各利益主體的建議。

5.審計報告透明公開，嚴肅跟蹤檢查。在反復討論并與被審計單位交換意見的基礎上向議會提交審計報告，并向媒體公布。審計報告發表以后，政府要制定或采取措施加以改進。國會專門委員會還要繼續對被審計單位存在的問題及改進措施提出聽證。同時，審計署同新聞媒體保持著良好的關系，新聞媒體的曝光可以對被審計單位形成一種壓力，使其更愿意執行審計署的審計建議。除正式審計報告外，審計署還印發一些宣傳冊或宣傳資料，發布先進經驗指南。英國審計署認為開展績效審計是為了促進被審計單位改進工作，跟蹤檢查是對績效審計項目的實施效果進行有效落實的手段，跟蹤檢查采用新聞媒體報道、外部監督、被審計單位的反饋和審計組復查四種方式。

三、完善我國跟蹤審計的幾點建議

目前，我國正在開展大范圍的政策跟蹤審計，英國績效審計的全流程跟蹤值得我們借鑒學習，在對英國績效審計分析的基礎上，針對我國審計工作提出幾點改進建議。

1.創新審計方法，制定審計手冊。新時期對跟蹤審計提出了新要求，我們要學習英國，動態更新技術手段，不斷創新審計理念與方法，運用信息化手段獲得資源，運用大數據技術提高效率。同時，我國審計方法的選擇是根據審計人員經驗判斷，缺乏統一明確的標準，應在全面歸納審計技術方法的基礎上形成審計技術方法體系，編制《審計技術方法手冊》，介紹審計方法的概念、適用范圍、使用方法、典型案例等，實現審計工作有據可依。

2.規范審計程序，拓展審計內容。審計工作要抓緊實現全覆蓋，既要關注結果，又要關注政策制定和執行。審計項目要選擇與當前工作重心相匹配且社會關注的內容，同時要確保可行性。在審計的程序上，可借鑒英國的做法，將跟蹤審計過程劃分為合理階段。除此之外，面對跟蹤審計覆蓋面廣、審計工作難度大的特點，要確保審計工作的效率和質量，必須提升審計人員的素質，加強與其他機構的合作。

3.完善審計公告，嚴肅審計整改。英國績效審計工作比較值得借鑒的一點在于審計結果的完全公開，審計結果完全公開可以對被審計單位形成一種壓力，使其更愿意執行審計署提出的審計建議，切實改善自身的工作。審計既要發現問題也要推動問題落實，既要寫好前半段更要寫好后半段，國家審計署可以制定跟蹤審計管理辦法，明確跟蹤審計項目跨年度實施的特點，建立特殊的操作程序和規范，引入獎懲機制，將審計問責納入人事考核，貫徹落實“誰的問題誰負責”，促進整改工作順利落實。

參考文獻

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（作者單位：南京審計大學）