無證經營支付業務監管問題研究

近年來，隨著支付業務的不斷創新，支付服務市場亂象叢生，基層人民銀行存在現場檢查難、監管執行難等諸多問題。本文就如何加強支付市場的有效監管提出相關的建議和對策，以提高人民銀行對支付市場的有效監管。

一、無證經營支付的表現形式

無證經營支付指未取得中國人民銀行頒發的《支付業務許可證》從事銀行卡收單業務、支付業務、多用途預付卡發行與受理業務的行為。目前無證經營支付主有兩種表現形式：一是未取得支付業務許可經營銀行卡收單核心業務;二是未取得支付業務許可證經營網絡支付業務。

二、無證經營支付帶來的危害

（1）危害客戶資金安全，引發局部風險事件。客戶資金安全是人民銀行對支付機構管理的重中之重。人民銀行出臺系列管理制度，對支付機構吸收預付資金并予以存放和管理的行為進行規范，要求相關資金必須全額存管在符合資質的銀行，支付機構只能根據客戶的支付指令劃撥憑證，不得挪用、占用和借用。無證機構不受監管規定的約束，聚集大量的商戶資金，自行控制和支配，極易產生截留、挪用商戶資金的風險。

（2）危害支付信息安全，滋生犯罪行為。無證機構在商戶和客戶拓展、技術設施、終端機具、客戶信息管理等方面缺乏安全保障措施，極易造成客戶信息泄露、賬戶信息側錄等風險以及偽卡、盜刷等風險案件。一些機構在網上大肆售賣POS機具，對商戶和客戶未設置任何準入門檻，為黃、賭、毒、洗錢、電信詐騙等非法經營活動的商戶和客戶提供支付服務。

（3）無底線競爭，擾亂市場秩序。隨著市場競爭加劇，不同支付服務主體因利益驅動引發無序競爭、惡性競爭、不公平競爭的情形時有發生。無證機構通過變造交易、偽造業務類型，采取低價傾銷等惡性競爭方式，擾亂市場秩序，危害支付服務安全。另一方面，無證機構開展虛假宣傳，誤導消費者和商戶，出現風險事件后極易引發投訴和維權。

三、基層人行開展無證經營支付業務監管存在的困難

（1）支付機構分公司管理不規范。按照監管要求，支付機構分公司在異地開展業務前，應向所在地副省級以上城市人民銀行分支機構報備相關情況。但部分支付機構無視監管要求，未向所在地人民銀行履行備案手續。有的機構報備過程過于簡單和流于形式，導致人民銀行難以對其業務實行有效監管。有些支付機構內控制度缺失，有些支付機構從業人員守法合規意識淡漠，甚至無視監管規定，導致法規制度難以執行到位。

（2）支付機構日常監管執行難。人民銀行對非銀行支付機構高度集中的準入審批和非金融支付服務市場屬地監管的矛盾十分突出，基層人行與非金融支付市場參與者信息不對稱，嚴格制約著基層人行監管職能的發揮。市縣非銀行支付機構為科技及信息服務、電子產品經銷類小微公司，大都通過外包方式開展支付業務。在監管檢查執行過程中，一些非銀行支付機構不主動配合，不提供真實全面的資料信息。個別機構甚至聲稱自身無權限，重要資料和查詢集中于總部或上級公司。雖然有公安、工商部門協同進行監管檢查，但是因監管執法部門立案和采取強制措施需要舉報或提供確鑿違法線索，遇有被查機構抵制檢查的，執法部門往往無計可施。

（3）開展現場檢查問題查實難。一是異地跨省調取賬戶交易信息難。在調取可疑商戶收單賬戶資金交易明細，追蹤違規線索時，可能會涉及到外省銀行機構，由于缺乏有效的信息協查機制，無法及時獲取相關的信息，致使可疑交易和違規行為無法準確定性。二是調取真實收單業務數據難。受支付機構收單管理系統內控管理機制和用戶操作權限影響，在現場調取被檢查單位商戶數據過程中發現，被檢查機構調取的數據與銀聯導出的數據存在很大差異、數據信息不真實、不完整、關鍵要素不全，增加了現場檢查工作的難度。

四、加強無證經營支付監管的建議和對策

（1）加強支付機構內控管理及監管報備工作。一是加強支付機構分公司的內控管理。定期評估支付機構分公司內控執行情況。對內控管理薄弱、問題頻出的機構，出具監管指導意見，要求其迅速整改，情況嚴重的逐級上報人民銀行總行要求其法人公司退出當地市場。督促支付機構分公司加強人員的培訓和后續教育，改善人員配置問題，提高分公司從業人員穩定性。二是切實加強報備管理。基層人民銀行應明確專人負責報備資料審查，并創造條件，深入報備機構經營現場，核實人員、證照、業務管理系統和辦公場所設置等情況，面對面開展監管問詢，強化支付業務的屬地化管理要求，提高報備工作的嚴肅性和規范性。

（2）建立監管部門之間支付信息共享機制。建立健全人行、公安、工商、銀聯等部門參聯動協調共享機制，實現支付機構報備信息、支付風險案例及違法犯罪信息、機構企業注冊信息在人民銀行、公安、工商部門之間的互通共享。掌握銀行卡收單、網絡支付等違法違規行為的特點、類型、途徑和方法，就如何采取措施，有針對性地加以防控進行探討，有效推動基層人民銀行支付監管工作的高效開展。

（3）研發支付信息查詢系統。一是由各省人民銀行匯總支付業務監管工作中發現的可疑線索、需協查的內容等，發送至所屬地人民銀行，由其組織實施檢查并及時反饋協查結果，解決賬戶交易跨省查實難的問題。二是統一數據信息標準，要求各支付機構將收單數據信息上傳至信息查詢系統，賦予人民銀行對轄內支付業務交易數據信息的管理權限，確保現場核查數據真實、完整、有效。

（4）加強基層人民銀行監管業務培訓。一是建議總行完善持證機構現場檢查手冊。收集各省市支付業務現場檢查中發現的典型違規案例和處罰案例，完善支付業務現場檢查操作規程，匯編成冊，指導基層人民銀行深入、規范、有效地開展支付業務監管工作。二是省級人民銀行應加強對轄內基層從業人員的培訓，圍繞履行支付監管職責的需要，結合不同時期監管政策要求加強監管培訓，不斷提升監管人員業務素質和政策水平。特別是針對基層行監管經驗不足、監管力量簿弱等問題，采取派員參加總分行培訓、舉辦專項培訓、以查代訓、經驗交流、建立支付監管人才儲備等方式，提高人員監管技能，以更好地服務于監管需要。

作者簡介：張繼明（1966-），男，漢族，甘肅文縣人，助理經濟師，現供職于中國人民銀行隴南市中心支行支付結算科。研究方向：支付結算市場環境改善及農村普惠金融服務。