論行政規(guī)范性文件附帶審查后的司法建議

李思維

（西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川 南充 637009）

2014 年11 月《行政訴訟法》修正后，行政規(guī)范性文件附帶審查制度便正式以法律確認(rèn)的形式存在于我國(guó)。若人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為行政規(guī)范性文件不合法，對(duì)于其后續(xù)的處理方式該法第六十四條作出了明確規(guī)定“規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”。隨后，2018 年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百四十九條對(duì)處理建議的內(nèi)容作了更為細(xì)化的規(guī)定，但該建議在本質(zhì)上仍屬司法建議，并不具備法律效力。司法建議作為人民法院附帶審查行政規(guī)范性文件的結(jié)案方式，在司法實(shí)踐中仍存有較多問題亟待對(duì)策予以解決。

一、附帶審查后司法建議的現(xiàn)存問題

（一）司法建議缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力

《行政訴訟法》賦予人民法院對(duì)不合法行政規(guī)范性文件司法建議的權(quán)力屬于評(píng)價(jià)權(quán)而非裁判權(quán)。評(píng)價(jià)權(quán)是法院通過說理方式對(duì)某些事項(xiàng)開展合法性評(píng)價(jià)的權(quán)力，而裁判權(quán)則是法院通過說理作出的具有法律效力的判決。換言之，法院只能對(duì)行政規(guī)范性文件的效力提出建議或判斷其能否適用于相關(guān)案件，并不享有對(duì)違法行政規(guī)范性文件撤銷或宣告無效的權(quán)力。因此在司法建議呈遞給相關(guān)行政機(jī)關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)是否按照司法建議行事有其自主酌定權(quán)，司法建議缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力的這一特點(diǎn)在實(shí)踐中是導(dǎo)致行政規(guī)范性文件難以規(guī)范糾正的重大原由。

（二）司法建議缺乏普遍拘束力

若行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)并未采納法院的司法建議，相應(yīng)的該行政規(guī)范性文件也未喪失其原有的效力。因人民法院判定該規(guī)范性文件不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)也僅僅是針對(duì)該案件作出，法院作出的判決只是針對(duì)案件而非行政規(guī)范性文件。我國(guó)是大陸法系國(guó)家，

不似英美法系國(guó)家可遵循先例，因此個(gè)案中對(duì)行政規(guī)范性文件效力的無效認(rèn)定在其他案件中不一定無效，缺乏普遍約束力，這在現(xiàn)實(shí)中便會(huì)導(dǎo)致不合法的行政規(guī)范性文件仍作為某些行政機(jī)關(guān)為行政行為的依據(jù)。

（三）制定主體的責(zé)任尚未明確

行政規(guī)范性文件對(duì)行政相對(duì)人造成的損害有兩種，其一是依據(jù)行政規(guī)范性文件作出的行政行為對(duì)行政相對(duì)人造成的間接損害，其二是行政規(guī)范性文件作為抽象行政行為對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生的直接損害。間接損害是執(zhí)行機(jī)關(guān)造成的，行政相對(duì)人可以通過行政規(guī)范性文件附帶審查制度提起訴訟并要求執(zhí)行機(jī)關(guān)予以賠償；而由制定主體造成的直接損害因缺乏相應(yīng)的救濟(jì)制度卻不能請(qǐng)求賠償救濟(jì)。所以進(jìn)一步明確制定主體的相關(guān)責(zé)任迫在眉睫。

二、完善行政規(guī)范性文件附帶審查后司法建議的路徑

（一）賦予法院對(duì)行政規(guī)范性文件以司法裁判權(quán)

相較于域外的司法審查制度，與我國(guó)同處大陸法系的德國(guó)與法國(guó)不僅有專門的行政法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，而且在處理結(jié)果上，行政法院有權(quán)直接判決該行政規(guī)范性文件是無效還是可撤銷。因此借鑒西方先進(jìn)大陸法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法可以解決我國(guó)司法建議尚屬評(píng)價(jià)權(quán)的問題，隨著司法改革步伐的推進(jìn)，賦予人民法院對(duì)規(guī)范性文件以裁判權(quán)是大勢(shì)所趨。

（二）構(gòu)建司法建議的公開和反饋制度

首先，司法建議一定要公開。倘若人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法建議僅限于案件的雙方當(dāng)事人明了，那么公眾與媒體對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量便會(huì)大大削弱，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)因沒有輿論壓力而擱置對(duì)該規(guī)范性文件的處理。關(guān)于公開形式，一方面人民法院可在其內(nèi)部平臺(tái)上將相關(guān)行政規(guī)范性文件的審查結(jié)果予以共享，另一方面行政機(jī)關(guān)可將司法建議發(fā)布在政府信息公開平臺(tái)上，這不僅可以增強(qiáng)司法建議對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力，而且有利于打造陽光透明政府。其次，必須明確行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的反饋時(shí)間以及反饋內(nèi)容，使得行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)闆]有反饋要求的限制而對(duì)司法建議敷衍了事。同時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的反饋回應(yīng)予以公開，對(duì)不認(rèn)真作出反饋回應(yīng)的行政機(jī)關(guān)給予處罰。

（三）追究違法行政規(guī)范性文件制定主體的責(zé)任

1.相關(guān)制定機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任

通過上述現(xiàn)存問題部分對(duì)制定主體責(zé)任尚未明確的論述可知，在現(xiàn)行法律中，制定主體無論是在間接損害還是直接損害方面都不用對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)賠償責(zé)任。制定機(jī)關(guān)制定的違法行政規(guī)范性文件是造成行政相對(duì)人損害的根源所在，據(jù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則的規(guī)定，制定機(jī)關(guān)也應(yīng)作為賠償責(zé)任的主體。因制定行政規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，可將其引起的損害賠償納入立法賠償?shù)姆秶?/p>

2.相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)負(fù)行政責(zé)任

制定行政規(guī)范性文件的行為當(dāng)屬制定機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)的行為，在制定過程中若相關(guān)人員違反法律法規(guī)制定出違法規(guī)范性文件便應(yīng)受到處罰。對(duì)于行政首長(zhǎng)而言，由于我國(guó)實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，制定機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)在行政規(guī)范性文件上會(huì)進(jìn)行最終簽署確認(rèn)，因此行政首長(zhǎng)需要承擔(dān)一定的責(zé)任；對(duì)于負(fù)責(zé)制定規(guī)范性文件的相關(guān)工作人員而言，應(yīng)多方考察其主觀態(tài)度、負(fù)責(zé)范圍等方面，對(duì)故意的相關(guān)責(zé)任人員加以處罰。