網格化管理在基層治理的創新
——某市“一體兩翼”模式的調查研究

黃 江 何曰技

1.中共樂清市委黨校，浙江 樂清 325600；2.浙江省樂清市柳市鎮政府，浙江 樂清 325600

一、“一體兩翼”模式的治理背景

目前，網格化管理歷經十多年的發展，已經成為一種具有中國特色社會主義的基層社會治理模式。黨的十九屆四中全會聚焦于國家治理體系和治理能力建設，堅持以解決實際問題為導向，推進社會治理現代化，遵循共建、共治、共享原則，大力發展合作治理、共同治理機制，積極探索自主治理機制。

某市作為改革開放的前沿陣地，也被稱為“中國電器之都”，商貿歷史悠久、市場經濟發達。作為全國首批中小城市綜合改革試點鎮、中國特色小鎮，目前正處于加快轉型發展的機遇期，也是各種矛盾沖突爆發的凸顯期，表現在以下三個方面：一是社會矛盾糾紛交織疊加。近年來，隨著某市經濟發展，中心工作開展以及多個重大項目建設落地，因大拆大整、企業金融風波、村社規模優化調整等產生的各種新舊社會矛盾相互交織，影響了社會的穩定和經濟的發展。二是公共安全隱患量大面廣。某市車輛基數大，道路交通安全存在不少薄弱環節；居住出租房、合用場所3.2 萬多戶，消防安全隱患動態管控壓力大；大量的危化品企業、渉爆粉塵企業未能全面落實安全生產監管任務。三是隱蔽戰線斗爭日趨激烈。筆者于2019 年5 月、10 月期間先后到某市鎮政府的綜合治理部門以及社區、村委等開展了調研，并對鄉鎮干部、城管執法人員、村社干部進行了重點訪談，具體考察了基層社會治理和網格化管理的具體實踐和經驗。2017 年以來，某市建成以鎮黨委、政府為基層社會穩定責任主體、以全科網格防火機制和“一三五”應急聯動處置滅火機制為兩翼的“一體兩翼”工作體系。

二、“一體兩翼”模式的運行機制

（一）網格化管理的黨政嵌入機制

黨政嵌入是綜合網格化管理的核心環節。城市管理涉及多個部門，因此具有多重“委托—代理”的特征。為此，某市在推進城市網格化管理時通過成立網格化管理的領導小組，將鎮政府的黨政班子成員包含在內，塑造了非正式制度層面的“委托—代理”關系，治理主體間形成了“矩陣式結構”。領導小組對綜合網格化管理工作進行全面直接的領導，各個部門或責任主體直接對領導小組服從，減少了信息不對稱帶來的協同治理困難。

（二）切實發揮全科網格的源頭防火作用

通過科學劃分網格、組建網格員隊伍、嚴格網格員考核管理等環節，某市初步建立起以信息采集為主，兼顧服務管理功能的全科網格工作體系，全力打造全科網格2.0 升級版。

1.優化網格設置。劃分網格是網格化管理的準備工作。某市在網格化管理實施前，首先進行了信息摸排，針對原有網格劃分中出現的網格工作量不均、網格數量過多不便管理等問題，根據地理空間和社情復雜程度，對全鎮原有各網格工作量進行測算，突破以往“一個村居至少設立一個網格”的固有思路，以實際網格工作量為標準，對二類網格和部分工作量較少的一類網格進行撤并，將原有305 個網格調整為248 個，使網格設置更加合理。

2.優化采集清單。信息采集是網格化管理的基礎工作。由于網格員對全科網格信息采辦清單無法全部深度排查，某市開展了“數字城管”建設工作，利用“數字城管”系統將網格內的治理對象進行編碼、定位和監控，賦予“身份標識”。并將其中與基層矛盾糾紛、治安安全隱患相關的15 項內容列為信息采集基本性內容，組織網格員對社會治理重點群體相關問題進行深度排查，實現全科網格工作體系從廣角鏡式的全方位信息采集向聚焦鏡式的重點問題采集轉變。

3.優化前端處置。前端處置是網格化管理的關鍵環節。針對各職能站所與網格具體工作相對剝離的問題，某市確定公安、行政執法、市場監管等職能站所業務能力強、政策水平高的173 名工作人員擔任部門入格員，直接負責相應條線上的網格業務工作。建立定期網格聯合巡查制度，確定每周二、周四為部門聯合入格重點巡查日。對于在聯合巡查過程中發現的問題，能夠現場處置的，由部門入格員現場認領處置并及時反饋處置結果；不能當場處置的，進入基層社會治理“四個平臺”流轉，由鎮綜合信息指揮室牽頭督辦，避免問題積案的形成。

4.優化隊伍管理。隊伍建設是網格化管理的保障力量。整合網格內各方力量，建立包括信息員、平安志愿者在內的網格化管理服務隊伍，形成專群結合、群防群治的有效力量。對部門入格員每月巡查進行定期督查考核，并將考核結果與領導干部任用、職能站所“萬人評議基層站所”活動結合起來。在原有專職網格員考核細則和星級考評辦法基礎上，進一步突出“按質計酬”導向，拉大網格員優劣檔次差距。對于工作落實不到位、階段性考核多次位列末尾的專職網格員，及時進行清退。

（三）全面提升一三五應急處置機制滅火能力

預防、準備、響應和恢復分別對應減災（Reduction）、備災（Readiness）、救災（Response）和消災（Recovery）各個環節的要求，構成了發達國家危機管理的基本鏈環。因此在前期工作基礎上，某市創新“一三五”機制滅火新對策，不斷完善和提升軟硬件建設。

1.健全制度機制。持續完善《某市鎮突發事件應急聯動處置預案》，根據實際處置經驗和科學調整，從事件處置的“事前、事中、事后”三個角度考慮，對涉穩突發事件處置的組織機構、部門分工、工作流程、實施保障等工作不斷優化，完善《涉穩信息收集整合研判機制》、《應急處置力量整合調度機制》、《后續化解穩控機制》等三項機制，使突發事件應對處置各個環節的銜接更加順暢、各類突發事件處置更加穩健。

2.提升實戰能力。一是從利于實戰指揮角度出發，對應急聯動處置指揮中心人員配置和分工進行重新調整；二是將綜合應急處置隊伍明確為“4+X”的形式，即由公安、鄉鎮專職特勤（聘用退伍軍人）、職能站所、藍天救援隊等平安志愿者4 支應急力量和其他X 支增派力量，同時定期組織演練；三是撥付專項資金，設立應急保障庫，配置了防爆頭盔、盾牌、無人機、單兵音視頻傳輸記錄儀等設備，并對損壞裝備進行及時補充和更換。

3.完善處置流程。在某市統一規定的非正常死亡、征地拆遷、勞資糾紛、公共安全、特定訴求群體等五類流程基礎上，結合醫療糾紛、鄰避糾紛2 類突發事件處置流程，制定流程圖表，對時間、人員、步驟、注意事項等內容進行逐一明確，確保應急時能熟練使用。例如非正常死亡突發事件處置流程，公安增援力量要在10 分鐘內趕到現場，應急特勤隊、司法分局、相關事權單位一般要在15 分鐘內（最長不超30分鐘）到達現場，配合現場公安穩控和疏導化解工作。

三、“一體兩翼”模式的實踐效果

從實踐效果來看，隨著“一體兩翼”管理機制的不斷推進，某市政府對基層社會的治理能力得到了極大的提升，治安形勢大為好轉。一是案件數量不斷下降。2019年，各類案件發案數與去年同期下降8.7%，火警數同比去年下降20.7%。二是信息掌握更加全面。2019 年，全鎮共上報處理各類動態苗頭信息233916條，其中矛盾糾紛105453條，治安、安全隱患39097條，涉及中心工作1842條，其他信息1701條，即時辦結率100%。三是應急機制更加順暢。2019 年，成功處置了各類涉穩事件3 起，其中已發未燃事件3 起，已燃未擴事件0起，未發生群體性惡性事件和個人極端事件。

從社會管理的實踐來看，良好的社會秩序建立需要政府管理與群眾自治的緊密結合，需要政府主體、社會組織和公眾的相互協作和共同努力。因此，“一體兩翼”模式推進過程中，需要沿著社會治理的改革方向，不斷強化網格化管理精細化、動態化管理的特征，不斷適時進行城鎮突發性危機處理機制的創新。但就目前而言，在原有網格化管理的基礎上推進“一體兩翼”社會治理模式還有諸多問題值得進一步的探討。