條塊關系視角下的社區風險治理

師慧茹

（上海師范大學 上海市 200000）

突發公共衛生事件因其突發性強、不確定性強、傳染性強的特點給中國乃至全球帶來了重大損失，為我國應急管理體系帶來嚴峻挑戰。現有條塊分割體制下應急力量向社區下沉，社區成了抗擊突發公共衛生事件的主要陣地和“第一響應人”。本文從條塊關系的視角下出發，描述社區處置突發公共衛生事件的機制、存在的問題以及優化建議，為完善我國基層治理體系奠定基礎。

條塊關系視角下社區應對突發公共衛生事件的現狀與機制

條塊關系視角下社區應對突發公共衛生事件的現狀

從理想狀態來說，“條”對“塊”應該有專業指導，也有必要支持，“塊”能落實主體責任，實現管理落地，也能為“條”提供信息來源。“條”與“塊”是有機結合的，但在現實中，條塊關系理不順的情況比比皆是。

首先，是“條”對“塊”簡單攤任務、壓指標。基層工作人員在目前的權力結構中處于弱勢地位，這種狀況使基層政權組織的自主行動能力和社會靈敏度大大降低。諸如“表格抗疫”等官僚主義、形式主義正是這種矛盾的具體體現。

其次，是“條”與“條”之間職能邊界不清，橫向協同不足，造成互相推諉扯皮，管理縫隙增大。

最后，是“塊”與“塊”的關系，即社區之間的橫向聯系與溝通。如何理順“條”與“條”“條”與“塊”“塊”與“塊”的關系，是保證社區治理體系與國家應急管理體系有效對接的重要基礎。

條塊關系視角下社區應對突發公共衛生事件的機制

黨建引領下的網格化管理機制。基層黨組織是貫徹落實黨的路線方針政策的“排頭兵”，發揮了戰斗堡壘的作用。面對突發公共衛生事件，全國各級黨組織和廣大黨員干部主動請戰下沉一線，成立臨時指揮部，積極開展防控知識宣傳、住戶人員登記排查、體溫測量等工作，使群眾感受到黨組織就在身邊；且在黨建引領下織密網格，建立網格化防控體系，構建嚴密的聯防聯控網絡平臺。

數字化治理機制。數字技術的運用是此次抗擊突發公共衛生事件與2003年抗擊“非典”的顯著區別，尤其是大數據、云計算、人工智能、區塊鏈、5G等技術的運用。數字技術深度融入了此次應急處置活動之中，“疫情地圖”“健康碼”“在線問診”等在應急處置中發揮了重要作用。

條塊關系視角下社區應對突發公共衛生事件存在的問題

基于以上“條塊”關系的現狀，可以從中歸納出以下四個問題：

其一，權責失衡。在權力下沉中產生了兩個方面的問題，一方面是權力下沉不足，多為事務和責任的下沉。下沉的事務和職責超出了社區自身的承受范圍，使其不堪重負；權力下沉不充分，既有權力的分散化削弱了社區治理的組織化力量，社區開始出現權力的僵化，與群眾工作需要的彈性與靈活性之間的張力不斷加大。另一方面是權力的過度下放，上級部門在向社區“賦權”的過程中沒有掌握好度，將街道當作“筐”，存在過度下放的問題。權力的下沉不足與過度下沉使街道陷入權責失衡的困境。

其二，職責模糊。“條線下沉”要求社區工作者要與上級條線部門進行專門的對接，但是社區工作人員的數量較少，且條線部門下沉的分工往往是專業部門的分工并不是社區事務的分工，這使社區工作者面臨多重任務，在沉重而繁瑣的事務和責任的壓力下，產生了許多相互推諉、相互扯皮、相互推鍋的現象。

其三，資源獲取困難。“條線下沉”改變了社區獲取資源的方式和渠道，運動式治理的任務支持使許多社區依靠競爭獲得專項資源，這種獲取資源的途徑使社區更加積極主動的承擔各類事務，以至需要更多人力、物力、財力的支持。但是“條線下沉”缺少權力和資源的下沉，使社區陷入資源短缺的惡性循環。

其四，官僚主義、形式主義盛行。由于事務和職責的下沉，使基層工作人員面臨著沉重的工作負擔，上級部門將任務下沉至街道，街道再將任務交給社區，社區工作人員疲于應付“文山會海”的任務，但迫于承擔問責的壓力，往往出現官僚主義、形式主義等問題。

緩解條塊關系矛盾的創新性模式

為化解基層社區治理中的條塊關系矛盾，在各地基層社區治理的創新性實踐中，產生了以下三種典型模式：

“吹哨報到”式。“吹哨報到”式起源于北京市平谷區金海湖鎮，在理論層面上形成了“黨領民治、統領共治、四治融合、引領善制”的思路，創造性的回答了“誰來治理、怎么治理”等問題。2017年，平谷區為了擺脫基層鄉鎮有責無權的困境，賦予金海湖鎮黨委對相關執法部門的指揮權，建立了聯合執法機制。并要求“事不完、人不撤”，北京市委市政府在總結經驗時進一步將其提升到了黨建引領基層治理的層面。簡而言之，“吹哨報到”式就是通過整合街道轄區內企事業單位、黨政機關的黨組織，構建區域化黨建網絡，使街道擁有對各類“條條”部門的召集權、指揮權和考核權，打破了條塊分割的困境。為基層治理提供了有力“抓手”，充分發揮了黨在基層社會治理創新中的作用。這種模式有效緩解了條塊矛盾，為基層治理提供新思路，但是“吹哨報到”式屬于新興模式，一些問題暴露不足，其普遍性尚有待考察。

網格化管理式。網格化管理模式施行已久，最早出現在北京市東城區。運用互聯網技術將街道轄區進行劃片分級，將分布在各部門的各種資源有機整合，設置專職和兼職的網格員優化公共服務。將轄區包干到人，要求網格員隨身攜帶巡查筆記、手持終端(手機) 等裝備，發現問題無法解決的，拍照后通過 APP 直接上報指揮中心數字管理平臺，由指揮平臺分派給責任部門進行處理，處理結果同步通過平臺反饋。網格化管理模式實現了資源共享和有效協同，迅速在全國推廣開來。但由于網格化管理系統投資較大，更適合經濟發展水平較高的社區；在治理過程中，社區往往扮演著發現問題的角色，還需區一級來解決問題，這其中存在權責不對等問題；總的來說，網格化管理模式還需進一步改進和完善。

權力下沉式。權力下沉式是指區級政府為緩解基層條塊矛盾，為社區“賦權”，將部分行政權力下沉到街道以解決基層權責不對等的問題。比如在武漢市漢陽區，本著“能下盡下，放管結合”的原則，按照“一街道一中隊”的設置模式，城管執法中隊日常工作由街道辦事務處管理，業務上接受市、區城市管理執法局的指導、檢查與考核。在執法隊員方面，根據“區屬、街管、街用”的原則，城管執法隊員的編制關系保留在區城市管理執法局不變，工資(由財政轉移支付) 、組織關系、日常工作安排等全部下放由街道辦事處負責管理。這種權力下沉式治理模式通過下放行政執法權，有效緩解了街道與區級執法部門的“條塊”矛盾，但其中依然存在權力過度下放、可調配資源不足等問題。

優化條塊關系的路徑探索

優化社區治理體系，構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的基層應急管理體系

設置應急管理小組，對接國家應急管理體系。在街道工作限額內整合各部門的資源與力量，設立應急管理辦公室，與區級應急管理部門相對接，在區級應急管理部門的業務指導下開展社區應急管理工作。居（村）委會在街道應急管理部門的指導下做好當地的防災減災和應急處置工作。

整合現有資源，構建應急管理網格化治理體系。街道要整合現有資源和力量，村以村民為小組，社區以居民為基本單元劃分網格，將防災減災、應急管理、安全生產等納入應急管理網格治理體系中。在基層黨委領導下織密基層公共服務網絡，形成聯防聯控、群防群治、全社會共同參與的網格化治理格局。

建立健全街道與上級條線部門的溝通與協商機制。上級條線部門在決策前要征求基層社區的意見，在決策執行過程中，街道要加強與上級部門的溝通，反映社情民意，進行信息交流，對不完善的決策進行補充和修正。

構建權責一致的職能體系，提高基層治理效能

明確基層應急管理辦公室、社區工作人員以及網格管理員的工作職責。構建科學合理、權責一致、有統有分、有主有次的職責清單，細化職責劃分內容并以立法形式將其固定。

賦予與基層工作職責相匹配的權力和資源。建立以“事”為中心而非以“權”為中心的基層協調機制，做到“盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”[10]，以提高基層治理效能。

規范業務考核方式，完善考核監督體系

科學制定考核指標。考核指標的設置要符合當地的基本情況，按照考核事項的輕重緩急進行分類。

規范考核具體措施，減少考核頻次。如果一次檢查涉及到多個部門，則應在黨委的協調下由部門牽頭、多個部門參與組成聯合檢查組展開檢查工作，考核方式盡量精簡化，減少基層迎檢頻率。