我國財政支持政策對養老服務的影響
——以山東省為例

宮錫強

(山東財經大學 實驗教學中心，山東 濟南 250014)

一、引 言

人口老齡化是21世紀世界各國都要面臨的重大問題，我國人口老齡化問題具有增長速度快、基數大、未富先老等特點，養老保障負擔沉重給我國經濟社會發展帶來了巨大的挑戰。例如，進入21世紀以來，山東省65歲及以上人口占總人口的比重不斷攀升，大大超過了7%的國際警戒線。截至2019年末，山東省65歲及以上人口占總人口的比重為15.77%，超過全國12.6%的老齡化水平3.17個百分點。(1)數據來源于山東省2019年國民經濟和社會發展統計公報。老年人口撫養比高達23.83%，超過全國17.8%的老年人口撫養比6.03個百分點。(2)根據山東省統計局2019年山東統計年鑒和國家統計局2019年中國統計年鑒計算得到。這意味著山東省每100位勞動人口要承擔贍養近24位老人的負擔。由此可見，人口老齡化形勢嚴峻導致了沉重的社會養老負擔，但現代化小型家庭難以滿足日益增長的養老服務需求，因此迫切需要探索適合的養老服務發展路徑。

在深化供給側結構性改革的背景下，財政政策支持養老服務發展是我國積極應對人口老齡化而采取的重要戰略舉措，對優化產業結構、培育經濟發展新動力都具有重要意義。黨的十九大報告提出要“構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境”。發展養老服務離不開財政政策的支持：一方面，政府本身承擔著提供公共服務、保障民生的社會職責，政府參與養老服務建設必然需要財政資金、優惠政策和相關制度保障；另一方面，財政支持可以帶動更多的社會資本投入養老服務市場，培育養老服務產業，促進養老服務市場化，緩解社會養老負擔。因此，無論是從政府保障民生、提高公共服務的職責出發，還是從優化產業結構、促進經濟可持續發展的角度出發，財政政策都應該支持養老服務的發展。基于此，本文聚焦于養老服務的財政支持政策，驗證財政支持政策對于促進養老服務發展的關鍵作用。

二、文獻綜述與研究假設

(一)文獻綜述

對于人口老齡化問題的研究，最早可追溯到瑞典人口學家Gustav Sandbar于1900年發表的《人口年齡分類和死亡率研究》，他首次將0～14歲、15～59歲和60歲及以上作為人口年齡結構的劃分要素。1956年，聯合國總結了以往的研究成果，出版了著作《人口老齡化及社會經濟后果》，其被視為關于人口老齡化問題研究的里程碑。此后，各國的人口老齡化程度日益提高，促使與人口老齡化相關的研究工作不斷深入，研究文獻不斷豐富。

1.政府職能定位與養老服務

隨著人口老齡化問題的不斷加重，家庭提供的非正式老年人照料已經無法滿足高齡老人的養老需求，并且這種供需差距將會持續拉大。Pickard(2015)認為，政府作為社會治理主體，擁有大量的稅收收入，應該向納稅人提供相應的社會服務，滿足社會養老需求。[1]Zeynab(2012)認為，OECD國家政府應加強養老機構管理，確保老年人在養老機構享受專業、高效、舒適的養老服務，特別是在養老服務價格管理、行業競爭和非營利部門等方面。[2]廖楚暉(2014)調查了北京、廣州、上海以及深圳的社區居家養老服務后發現，政府對于我國一線城市的養老服務機構資助力度不斷加大，但考慮到機構的復雜性問題，地方政府應進一步幫助機構完善服務設施，提升服務水平。[3]于凌云、廖楚暉(2015)對比分析了西北與華中地區地方政府對于養老服務的引導力度后發現，不同的地方政府對于養老服務的引導力度存在差異性。[4]

2.財政支持方式與養老服務

Siciliani(2014)認為，政府應該以法律的形式建立長期照護保險制度，由長期照料保險基金、國家醫療保險和醫療補助，以及個人養老賬戶、個人儲蓄等多渠道籌措資金，為老年人獲取養老服務提供制度保障。為提供高質量的養老供給服務，在養老服務體系建設中要重視對養老服務人員的素質培養。此外，養老服務區域協同發展已成為構建養老服務體系的趨勢，養老服務的財政支持手段也已成為養老服務區域協同、融合發展中的必要條件。[5]特木欽(2019)通過分析江浙滬皖四地的養老服務財政支持政策后發現，這些地方政府大力引導社會力量參與舉辦養老機構的效果顯著。政府不斷完善托底服務，養老機構的軟硬設施在政府托底的條件下進一步完善，對老年人中的弱勢群體，始終堅持政府主導、強調“保基本、兜底線”。[6]李素利、白延濤(2017)認為，財政支持方式可以借助于養老保障所具有的政策價值來縮小養老水平的差距，改善養老服務水平，保障養老生活權益。[7]但目前我國的養老服務產品仍然存在一些不足，養老服務水平地區間不均衡等問題依然突出，頂層設計欠缺與政府推動不足制約了異地養老在制度和政策等方面的完善。

3.財政政策異質與養老服務

現階段我國養老服務財政支持力度出現了地域不均衡的特點。陳迪紅、孫福偉(2019)運用基尼系數和FGLS模型研究全國養老保障水平后發現，我國城鎮居民養老保障水平整體偏低并存在區域差異，東部地區無論是養老服務財政支持力度，還是財政支持手段的豐富程度都明顯高于中、西部地區，而提高政府對社保和就業的財政支出力度有助于養老保障水平的提高。[8，9]高曉路(2013)認為，地方政府在施行財政政策時，應該高度關注養老服務中公立養老機構的結構比例。[10]因此，應提高統籌層級并通過財政政策調節區域發展差異。

綜上可見，國內外眾多學者從不同角度出發，對養老服務財政支持政策相關問題進行了多層次、多維度的探索和分析。但隨著人口老齡化程度的加深，國內外針對養老服務財政支持政策的研究也存在一定的不足，主要表現在：一是，局部性研究較多，整體性研究較少。目前對于養老服務財政支持政策的研究，大多是分散性地研究總結某一項財政政策對外界的影響；二是，對策性研究較多，理論基礎性研究較少。目前對于養老服務財政支持政策的研究，以政策供給背景下養老服務提供模式為著眼點，并在此基礎上提出財政政策建議的研究偏多，而以養老服務財政政策本身為研究對象的則較少；另外，多數的實證研究以調研數據作為支撐，通過因子分析等方法進行估計推斷，具有一定的主觀性。基于此，本文構建動態面板計量模型，從宏觀政策角度分析山東省財政支出政策對養老服務水平的影響。由于養老服務水平統計數據的缺失，以及地方管理所呈現的區域異質性。因此，文中借鑒已有研究，重新選取了養老服務水平的描述性指標。同時，在養老服務水平的研究中，以往所采用的因子分析法存在較強的主觀性，本文采用客觀數據構建回歸模型，通過因果推斷來驗證財政支持政策的邊際效用。另外，受時效慣性影響，以及為避免模型設定的內生性問題，本文擬構建動態面板GMM方法消除部分偏差，以期穩定進行參數估計。

(二)研究假設

財政政策支持對于地方養老服務水平的提升具有重要影響，并且地方政府通過稅收收入調節能夠直接作用于地方養老服務的投入規模。[1]另外，除財政直接進行投資以外，政府還可以利用補貼、貸款貼息、 購買服務等財政手段支持社會力量參與養老機構建設和養老服務提供，進而增加養老服務規模。[11]因此，本文提出假設1：

H1：財政支持政策能夠提升地方的養老服務水平，且能夠影響養老服務規模。

地方政府能夠改變養老服務的受益歸宿以及區域結構。[6,8，9]一個地區的養老服務能否實現專業化，與其結構配置息息相關，該影響因素眾多，包含硬件(養老服務設施)建設、軟件(養老服務人才)建設，以及能否吸引人才留駐等。[12]李長遠(2018)的研究也佐證了這一觀點，他認為養老服務結構優化面臨認識誤區、工作機制缺乏、專業人才不足、服務瞄準對象狹窄、服務內容單一等制約因素。[13]因此，本文提出假設2：

H2:地方財政對于養老服務的投入能夠改變養老服務的結構配置，能否實現專業化建設，特別是人才建設對養老服務結構優化具有重要影響。

養老服務發展是一個長期過程[14]，而地方財政政策具有時效性[15]，能否在有效的范圍內實現養老服務與政策效應的契合對于兩者的相互促進具有重要影響。養老服務被認為是一項長期且艱巨的社會化工程，是一項服務于老年弱勢群體的社會福利事業，需要征得各方面的協調，因此必須獲得政府財政的大力扶持。[14]由于外溢性時滯的存在，財政的支出決策易受以往決策的影響，財政支出對需求、供給的調節會產生一定的滯后性。[16]因此，本文提出假設3：

H3：地方財政政策對于養老服務水平的影響存在持續性。

三、模型構建與變量說明

為考察養老服務水平的核心影響因素，特別是財政支持政策，本文擬構建財政收支對養老服務水平影響的面板計量模型。此外，現有文獻使用簡單的面板方法來進行參數估計容易產生慣性，因此，本文采用動態面板GMM估計法，使用滯后項工具變量來克服模型的內生性問題。財政政策對于養老服務的影響具有多樣性，其效應的覆蓋面與時間跨度表現出復雜性與異質性，面板數據較好地綜合了時間序列數據和截面數據的特點，能夠獲得更多信息，并且增加了自由度，可以有效解決多重共線性問題，具有較為突出的優勢。基于此，本文采用面板雙固定效應模型進行實證分析，具體回歸方程為：

Yit=β0Yit-1+β1Xit+β2CONit+μi+φt+εit

(1)

其中，Yit與Yit-1分別是被解釋變量與其滯后項，鑒于山東省養老服務刻畫指標殘缺、數據結構松散，與傳統選用床位數等指標不同，本文采用城鎮職工人數(Ur)、居民參保人數(Jv)進行表征。同時，基于研究內容的需要，本文另引入兩者的一階滯后項(lUr、lJv)與二階滯后項(l2Ur、l2Jv)。社會養老保險往往與養老服務協同發展，各省份在努力完善養老保險制度的基礎上，也大力發展養老服務業，都在試圖構建“養老保險+養老服務”的老年保障體系[7]，因而有必要考量兩者的發展趨勢。Xit為核心解釋變量，文中選用一般公共預算收支差額(Fi)來描繪財政支持政策；CONit為控制變量，涵蓋人口特征、社會保障因素、經濟變量與政治特性。其中，人口規模對于養老服務的投入與產出均具有重要的影響[17]，本文選用年末總人口數(zongrk)來表示；社會保障水平與養老服務水平存在相輔相成的關系，對養老服務具有重要的體系支撐[18]，本文選取社會保障和就業支出(expsec)、低保支出總額(diexp)、住房保障支出(exph)變量進行闡釋;同時，一個地區的社會經濟狀況反映了老年人對社會養老服務的購買力[19]，本文采用人均GDP(aGDP)、第三產業占比(erin)來對經濟發展狀況進行描繪；社會養老服務的發展需要建立與政治體制關聯的基礎性作用[20]，本文選取收入分權度(infin)、城鎮化率(urate)進行表示；μi代表個體異質的截距項；φt表示控制時間效應；εit表示隨機擾動項。數據均來源于歷年山東省的各類統計年鑒，樣本涵蓋2012～2017年17個地市的數據。各變量描述性統計如表1所示。

表1 各變量描述性統計

四、實證結果分析

(一)效用測算

本文選用系統GMM估計，具體回歸結果如表2所示。其中，采用逐步回歸剔除較強共線性變量，第(1)～(4)列的被解釋變量為城鎮職工養老保險保障人數，第(5)列的被解釋變量替換為城鎮居民養老保險保障人數的對數值(lcz)，以對比前4列的結果。此外，式(2)加入控制變量，式(3)加入滯后被解釋變量，式(4)為系統GMM估計，同時，時間固定效應以年份+year形式表示。

由表2的估計結果可以看出，財政支持政策對養老服務產生了正向影響，這驗證了假設1的部分論斷。同時，收入分權、支出分權以及城鎮化率對于某地區養老服務影響較為顯著，這表明政府行為是主導一個區域養老服務水平的重要影響因素，也再次證明了政府財政支持政策的必要性。其中，財政投入越大，地方養老服務水平提升越大，該種現象不僅存在于當期，其對于養老服務水平的影響存在持續性。經測算，持續期為一年(滯后二期及多期不明顯)，該結論驗證了假設3，即地方財政對養老服務的影響具有持續性。

(二)規模與結構偏向測算

由于受數據可得性的限制，為驗證結構性偏向，本文收集了2018年山東省某市養老投入額、床位數、養老機構項目總投入、養老機構大中專畢業生連續工作年限，以及大中專畢業生入職養老服務補助金額，經與投入數測算相關影響系數后發現，該市養老床位數和養老機構項目總投入系數為0.52，而大中專畢業生連續工作年限與其入職養老服務補助金額系數僅為0.29。這說明地方政府致力于興建養老產業園區和大型養老機構，但存在片面追求投資規模和床位數量的傾向，對于專業化的養老服務投入明顯偏少，特別是對于培養專業養老人才的投入相對匱乏，這驗證了假設1與假設2，即地方財政政策能夠影響養老服務的規模與結構。

(三)穩健性檢驗

在上述回歸估計的基礎上，受系統GMM估計實現條件的約束，本文對滯后項工具變量進行估計，其中，p值均大于0.05，表征不存在自相關，回歸結果可信。對于工具變量有效性的檢驗，文中使用sargan檢驗，P值小于0.05，通過了工具變量的有效性檢驗。同時，wald檢驗的χ2值均小于0.05，拒絕原假設，因此本文選擇固定效應模型。此外，表2中第(5)列采用城鎮居民養老保險保障人數作為被解釋變量，估計結果相似，說明回歸結果具有可靠性。

表2 面板回歸估計結果

綜上可見，財政支持政策確實提升了地方的養老服務水平，而政治因素，即地方政府行為是地方養老服務水平的主要影響因素。其中，對于財政支持政策，體現為財政投入越大，地方養老服務水平提升趨勢越明顯，且財政支持政策對于養老服務水平的影響呈現作用時效存在持續性的特征。同時，存在地方政府片面關注投入規模和床位數量而忽視對于專業化養老服務人才培養的投入問題。上述問題也反映出地方政府對養老服務的財政投入在規模、結構與效應上尚存改善空間，單純追求規模投入勢必會導致養老服務產出邊際效應的下降，而長期忽視影響的持續性又將對財政投入效應的發揮產生一定的阻礙。此外，專業化人才的匱乏又進一步抑制了地方財政對養老服務水平的提升作用。

五、政策建議

本文通過梳理現行的養老服務財政支持政策，利用山東省各地市財政支持政策的實際數據，采用動態面板GMM方法，考察養老服務水平的財政支持政策的關鍵作用。在此基礎上，從規模、結構和效用方式等方面，考察分析了地方政府對于養老服務支持實踐中所存在的問題。研究發現：在規模上，地方政府仍存在一味追求投資規模的現象；在結構上，對于專業化的養老服務投入明顯偏少，特別是對于專業養老人才培養的投入相對匱乏；在效應上，地方財政支持對于養老服務水平的影響存在持續性，時效期為一年。基于上述結論，本文提出以下幾點政策建議：

首先，政府應進一步加大對養老服務的投入力度，為社會養老服務的發展提供有力支撐。一是，要求投入規模適應經濟發展水平與人口老齡化速度，做好財政持續支持養老服務的中長期投入規劃，合理估算不同養老服務項目所需的財政投入，從多渠道籌集資金。二是，各級政府應明確養老服務的不同職責范圍，主動補充市場在養老服務上的薄弱環節，發揮多元主體的引導優勢，與家庭、企業以及社會組織分工合作，共同承擔養老責任。

其次，政府應調整財政支持養老服務的投入結構，特別是要注重實現由盲目擴大規模向專業化人才隊伍建設的轉變。一是，要有效整合各級政府的財政資金，形成支持養老服務發展的專項資金儲備，以避免由于擴大養老服務的覆蓋范圍而導致資金不足，進而引發投入結構嚴重偏斜的現象。二是，政府應更為關注農村地區的養老服務建設，特別是經濟落后區域的財政投入結構。合理有效地分配資金，停止盲目建設高級養老院等形象工程。三是，應加強對于養老服務人才培養的投入。養老服務更需要專業化人才，需要建立專業化隊伍，政府應加大對于養老服務人才培養的投入，提升青年群體對于養老服務行業的好感度，吸引其積極進入該行業。

最后，對于財政支持政策，不應僅看到當期的政策效應，更應關注政策的長效機制。無論是財政的政策效應還是養老服務的發展，都具有長期性，這也就要求政策制定者應立足長遠，決不能單純為凸顯政績而追求短期的政策效應。財政支持政策應充分考量養老服務的長遠發展，以避免政策變換頻繁阻礙其應有效應的發揮。