論行政不作為下行政相對人的權利救濟機制

摘要：隨著社會的發展和人們法律意識的提高，越來越多的行政案件出現，其中最為明顯的就是關于行政不作為的行政案件。結合目前行政不作為行為進行分析及研究不難發現，對于行政相對人來說在受理的過程中存在許多的不足，如，受理范圍狹小;行政機構獨立性欠缺，結構不合理;救濟程序操作難。成因是：行政主體與行政相對人地位不對等;當前無論是在法律層面還是在實務層面，對于行政主體法定職權的概念和范圍的解釋都存在爭議;行政不作為追責機制欠缺和法律不適時。完善我國現行行政不作為下行政相對人的權利救濟機制的建議：（一）進一步完善相關法律法規;（二）行政復議司法化和程序簡易化;（三）逐步規范信訪等非正式救濟機制;（四）完善建構監督程序。

關鍵詞：行政不作為;行政相對人權利;救濟

中圖分類號：D922.1 ???文獻標識碼：A????文章編號：2095-6916（2020）20-0064-04

行政不作為是指行政主體具有作為的法定義務，且具備能夠作為的條件，但卻沒有按規定作為或者未完全作為的一種情形或狀態。[1]另外行政相對人作為與行政主體相對應的一方存在于行政法律關系中，它是行政法律關系的重要組成部分。但是在實踐中，對行政相對人的研究遠遠遜色于對行政主體本身的研究，對行政不作為下行政相對人權利的救濟研究更為不足。

一、行政不作為下行政相對人的權利救濟機制的一般分析

（一）行政不作為下行政相對人的權利救濟機制的概念

行政相對人，或簡稱相對人，也被部分學者稱之為“行政相對方”[2]62。顧名思義，不作為行為的相對人即行政機關不作為行為的行政相對方，即行政機關不履行職責致其權益受損的相對人。對這類相對人中權益受損的救濟是很重要的。

何謂權利？行政相對人的權利是由憲法和行政法規明文規定的，在其以行政相對人身份出現在行政法律關系時所享有的，與行政主體的義務相對應的權利，如申請權、批評建議權等等。正是因為行政相對人享有這些權利，所以其在后續的行政救濟和行政法治監督關系中可以轉化為救濟對象和監督主體的法律地位。那何謂救濟？“救濟”在詞典中的解釋是對弱者給與的物質幫助，但是在法律中，有學者將其規定為“對業已發生或業已導致傷害、危害、損失或損害的不當行為而進行的糾正、矯正或改正”[3]。因此，可以將法律上的“救濟”等同為“補償”或者“賠償”。不作為行政行為下行政相對人的權利救濟機制即對行政相對人因行政主體不作為的行政行為所致損的權益進行補償或者賠償的制度。

（二）行政不作為下行政相對人的權利救濟機制的類型

1.正式的權利救濟機制

第一，行政復議。行政復議是行政不作為下行政相對人權利救濟的常見方式之一，行政復議被稱作行政糾紛解決的分流機制。另外在特定的案件中，在行政訴訟之前需要完成行政復議，通過行政復議落實好后期的監督以及內部糾錯環節，以此來更好地體現整個行政復議的正確性。行政機關扮演著主角，同時也是依申請的具有司法性的行政行為，行政相對人的權利受到侵害時必須自己申請，不申請不處理。行政復議主要是針對行政行為是否合法、適當進行審查。一般以書面審查為原則，必要時也可以通過聽證程序進行。

第二，行政訴訟。行政訴訟也是行政不作為下行政相對人權利救濟的常見方式之一，行政相對人通過司法的方式來對自己的權利進行救濟，人民法院通過對侵權行政行為進行審查，通過維持、撤銷、變更或者其他司法裁決，使違法或違約的行政行為不能取得法律上的約束力，從而為行政相對人提供法律救濟。《行政訴訟法》已經明確提出，對于行政相對人來說，在維護個人合法權益的過程之中可以結合具體的行政行為提起訴訟，其中人民法院需要受理。嚴格按照行政主體的合法性來對行政行為進行分析及研究，了解行政訴訟權利的合理性和合法性，進而得出最終的結論并作出公正的裁決，值得注意的是現階段我國行政訴訟的出發點和主要功能是對受到行政行為侵害的行政相對人提供法律救濟。

第三，行政賠償。行政賠償是行政相對人合法權利受到侵害時依照法律要求國家承擔賠償責任以獲得救濟的制度。在行政相對人提出救濟請求的時候，行政機關所采取的行為會影響行政相對人的合法權益，具體包含兩種情況，第一種情況是已經出現了實際的損害結果，導致行政相對于人的財產以及人身受到損害。在對這一類行政行為進行分析及研究時，如果出現了變更、撤銷等行為，那么在救濟的過程之中，極有可能會出現不公正和不完全的問題和矛盾，如行政機關對發生的尋釁滋事、群毆等有關群眾人身安全保護方面的遲延出警、遲延制止等導致產生各種嚴重后果的，如果只是在法律上宣布其行為屬于遲延履行法定職責的行政不作為，是違法行政行為，那么因此行為導致的行政相對人的人身財產受到損害不能得到恢復，這種救濟是不完整的。第二點是會導致絕對性的損害，但是這種損害行為還并沒有產生，例如提起行政訴訟時行政行為已經做出但尚未發生法律效力。

2.非正式的權利救濟機制

第一，信訪。信訪是行政相對人采用書面或者口頭的方式，向各級政府或者縣級以上工作部門反映情況，提出相應投訴請求等，依法由有關機關進行處理的一種權利救濟的方式。在《信訪條例》中明確了各級政府的信訪工作機構具體負責信訪事宜。其中第十四條規定了行政相對人可以對行政機關不作為的行政行為進行信訪。

第二，向地方人大常委會申訴。它是指認為受到國家行政機關侵權的公民、法人或者其他組織向地方縣級以上的人大常委會提出申訴，由地方縣級以上人大常委會受理的活動。地方人大及其常委會是地方國家權力機關，擔負著決定地方重大事務、進行重大的人事任免和監督由它產生的地方國家機構等職能，人民政府負責管理具體行政事務。正是因為這些職能決定了地方人大常委會是行政相對人權利受到行政不作為侵害時的救濟機制中重要環節。

第三，向行政監察機關提出控告。行政相對人對國家機關及其公務人員的違法失職行為有權向監察機關進行控告，其中這里的違法失職行為必然包括行政主體的不作為。另外，各級政府均具有監察機關，監察機關的主要權利和職能就是行使檢察建議權和監察行政機關是否依法行政。對行政機關未依法行政所造成的損害依法采取補救措施。

二、我國現行行政不作為下行政相對人的權利救濟機制的現實困境

（一）我國現行法律對行政不作為下行政相對人的權利救濟的規定

我國對行政不作為下行政相對人權利救濟相關規定始于憲法，《憲法》第四十二條明文規定了行政相對人對行政主體的行政行為有批評建議的合法權利，并且對于行政主體的違法失職行為，包括行政不作為，有申訴、控告和檢舉的權利，對其合法權利因行政主體的不作為而受到侵害的，有權要求行政主體予以賠償。這些規定不僅從根本法上確認了我國公民合法權益的不可侵犯性、行政機關侵犯公民合法權益的違法性、國家承擔行政侵權行為責任的不可豁免性。同時憲法作為我國的根本大法，第四十二條的相關規定是其他行政救濟法律的基礎。除了憲法外，我國《行政訴訟法》也為行政相對人的權利救濟提供了法律保障。另外在構建法制社會的過程中，我國不斷完善現有的法律法規，在1990年和1994年分別頒布了《行政復議條例》和《國家賠償法》，在2007年則頒布了《行政復議法實施條例》，通過這種形式來保障司法解釋的公正性和合理性。由此可以看出，我國十分關注對行政相對人權利的維護，完善現有的權力救濟體制，著眼于行政訴訟法的現實條件，通過對申訴、訴訟、復議等不同行為的分析及研究，充分體現制度的完善性以及科學性。

（二）我國現行行政不作為下行政相對人的權利救濟機制的困境

1.受理范圍狹小

近年來，我國在通過不斷地修訂法律的方式來擴大行政救濟的范圍，成效是很明顯的，但總體上還是存在受理范圍狹小問題。如我國的《行政復議法》明確強調，對于抽象行政行為來說可以直接提起復議，但是不能夠單獨產生復議行政行為，因此需要進行進一步的界定和分析。即申請人不可以僅對規范性文件不服申請行政復議，而必須與具體行政行為一起才可申請復議。這一規定限制了申請人復議的權利，同時現有的法律法規以及規范性文件并沒有直接按照合法權益的分析要求了解侵犯申請人的權益，這一點嚴重影響了申請人的權益，因此對于這一文件中的相關結論來說，還需要進行進一步的分析及研究。

2.行政機構獨立性欠缺，結構不合理

司法體制改革對推動司法的穩定發展意義重大，能夠出現充分體現司法的權威性和獨立性，嚴格按照法律法規中的相關要求實施公正決定和分析[4]，在對法的獨立性要求進行分析和界定時不難發現，獨立性和中立性最為關鍵，只有以司法程序規則為核心，明確最終的裁決要求才能夠體現決定的公正性。但是在行政不作為下的行政相對人權利救濟方式中存在獨立性缺失問題，以行政復議為例，行政復議是行政主體內部的監督和糾錯方式，在行政復議的過程中如何保障行政主體的獨立性是值得思考的問題。再看行政賠償，由于我國立法并未設立一種專門的賠償救濟機關，行政賠償救濟不是一種獨立存在的救濟途徑，賠償救濟的取得需通過復議途徑或訴訟途徑。由于公權力的強制性導致了行政機關處于優勢地位，行政相對人處于弱勢地位，因此通過行政賠償來達到救濟的目的難以實現。

另外，根據現行法律的規定，行政訴訟的限制條件多于行政復議，因此實踐中很多合法權利受到侵害的行政相對人難以選擇行政復議和行政訴訟，被迫地踏上了信訪之路，導致信訪案件不斷增多。但是信訪在我國只是尋求救濟的非正式的途徑，只是作為行政訴訟和復議等正式救濟途徑的一種輔助性、補充性救濟手段，其并不是常規化和制度化的權利救濟機制，因此信訪的增多導致權利救濟結構的混亂和不合理。

3.救濟程序操作難

目前當行政相對人的合法權利受到侵害時，它的救濟程序操作復雜且難。主要體現為救濟程序缺乏監督。行政相對人對行政救濟的認知和理解相對較為淺顯，難以充分體現自身的基本職能，外部基礎機制也沒有發揮相應的作用和價值。另外與其他的關系相比，行政內部特殊關系較為復雜，無法保障內部監督的合理性以及準確性，社會公信力呈現不斷下降的趨勢。比如在行政復議程序時，大部分主要以書面審查為主體，爭議雙方難以主動參與其中，最終的結論缺乏客觀性和準確性。復議機關的工作難度持續加大，最終的結論難以獲得認可，無法保障行政復議的準確性。

（三）成因

我國現行行政不作為下行政相對人權利救濟機制的不足，究其成因無非是行政機關內部設置的不合理、國家工作人員的原因以及我國現有法律供給不足。

第一，行政主體與行政相對人地位不對等。行政機關享有具有國家強制力保障實施的公權力。當權利受到侵害需要救濟時，會直接夸大公權力的實質作用，其中行政機關扮演著主角，無法維護公民的合法權益，難以體現公民的參與作用和價值。另外政府部門的社會公信力較足，公眾對政府部門的權力以及義務認知較為淺顯，受到了民不與官斗傳統觀念的影響，因此在完善救濟機制的過程中出現了許多的問題及障礙。

第二，當前無論是在法律層面還是在實務層面，對于行政主體法定職權的概念和范圍的解釋都是存在爭議的。這種傳統觀念嚴重影響的行政主體職權的有效界定，同時出現了許多的侵害行為，無法維護行政主體的合法權益，難以充分體現救濟工作的重要價值，在實踐中也因為行政主體法定職權界限的模糊造成行政機關之間的扯皮現象的增加。

第三，我國行政不作為追責機制的欠缺和法律的不適時，例如我國并沒有直接專門針對行政相對人權利救濟和保障的法規等等。

三、完善我國現行行政不作為下行政相對人的權利救濟機制的建議

（一）進一步完善相關法律法規

目前我國對行政相對人權利進行救濟的相關規定很多，但因我國建立行政救濟制度的時間較短，相應的法律法規還不完善，各部門之間的職責界定還不明晰，無論是理論還是司法實踐中均存在諸多問題。因此當行政相對人的合法權利受到行政不作為的侵害時，對其進行救濟是一項非常復雜的工作，涉及到行政、司法等多部門的協作，因此為更好地保障行政不作為下行政相對人的合法權利需要有一整套完善的救濟體系。這個救濟體系的前提是需要進一步的完善相關法律法規，制定專門針對行政相對人權利救濟和保障的法律法規。

（二）行政復議司法化和程序簡易化

行政復議司法化并不是簡單地按照司法的程序來處理行政復議案件，在維護原有行政復議解決方案的前提之下，嚴格按照公平公正的行政復議原則落實相關的工作，充分體現司法制度的指導作用及優勢，做到行政復議機關具有獨立性、行政程序具有公開性和復議結果具有公平性，維護行政相對人的合法權益，充分體現法律法規的公正性，嚴格按照以下步驟落實相關工作：

第一，建立獨立的行政復議審理組織，行政復議機關在處理行政不作為案件時，應選取與原行政不作為主體無利害關系或者隸屬關系的具有獨立性的審理組織，在這里可以引入司法程序中的回避制度。以此來充分體現行政復議機關的重要作用及價值，保障該機關能夠獨立的受理相關的案件。另外對于行政復議機關來說需要接受人民政府的領導，體現部門之間的獨立性，加強與其他部門之間的聯系，獨立高效地完成相關的管理工作并承擔責任。

第二，積極擴大行政復議的審理范圍和管理權限。《行政復議法》第七條中明確強調了履約抽象行政行為相關的審查方式及范圍。作為整個法律文件中的重要組成部分，行政規章抽象行政行為非常關鍵，范圍有了明顯的擴大，如果出現了違法行為，最終的行政行為所導致的后果將會非常嚴峻。另外，對于審查的具體范圍來說，不包括有效監督以及合法審查，因此在后期落實的過程中很有可能會出現諸多障礙，通過這些問題的分析可以看出，我國需要積極擴大抽象行政行為的審查范圍。

第三，健全行政復議程序。例如擴大申請的方式、行政復議受理地點應根據申請提出的方式的不同而有所變化，比如行政復議受理地點應根據申請提出的方式的不同而有所變化、建立以查清案件事實為前提的復議審查方式、完善復議聽證程序等等。

（三）逐步規范信訪等非正式救濟機制

第一，成立獨立的監察部門。將監察機構與政府信訪機構相結合，充分發揮合力作用，以監察信訪局的形式受理相關的案件，維護政府公共行政管理權，保障國家公共事業的穩定運作。

第二，完善信訪監察制度。一是建立嚴格的程序規范，確立信訪法定程序和結案時間，實行三級信訪終結制度，對已經過三級信訪的事項不予受理。二是強化信訪的查處功能。形成“發現問題——調查問題——處理問題”的合理信訪監察體系，與此同時對信訪監察過程中行為也應進行監督，形成完善的責任追究和倒查機制。三是構建信訪的法制平臺。

第三，明確細化信訪的職責范圍。目前我國信訪中存在機構職責不明、相互推諉現象，為了解決這一難題，有學者提出，“應當通過立法，明確有關部門在交辦和督辦過程中的法律責任，實行行政問責制，直接授予信訪機構對辦理機構人員處分的建議權，通過明確法律責任，防止置之不理的問題”其次，嚴格按照目前的信訪工作開展情況，加強信訪工作與行政復議和行政訴訟之間的聯系，行政復議機關和司法機關需要承擔相應的責任，為信訪工作提供指導和支持。

（四）完善建構監督程序

一方面，進一步加快建構行政訴訟的審判監督制度。人民法院需要保持自身的獨立性，不能夠直接成為整個程序啟動的主角。例如《行政訴訟法》第63條第1款規定：“人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定認為需要再審的，應當提交審判委員會決定是否再審。”其中法律法規明確規定，人民法院擁有審判監督程序的權利，一旦人民法院啟動程序，違反了不告不理的原則，而且極易造成司法腐敗。另一方面，完善行政相對人的維權意識，對行政主體的行政行為進行監督，形成良好的社會氛圍來建構健康的權利救濟的外部環境。

結語

在推動法制社會建設的過程之中，我國的行政結構產生了較大變化，行政不作為所涉及的行政糾紛越來越復雜。在這類糾紛中行政相對人的合法權利極易受到侵害，并且侵害后的權利如何得到有效的救濟已然成為社會熱點和矛盾集中點。而且在行政法律關系中，雙方主體地位不對等，行政相對人憑借自身力量難以使其受侵害的合法權利得以救濟，為更好地對行政權進行制約和更好地保障人權，對行政不作為下行政相對人的合法權利進行救濟顯得尤為重要。其中行政糾紛解決機制的構建能夠更好地體現救濟機制的重要作用，為行政相對人提供更多的幫助，保障其能夠獲得救濟，維護自身的合法權益。綜合我國現有立法水平和立法技術來看，完善行政不作為下行政相對人權利救濟機制將會是一個漫長的過程，不僅需要研究其行政不作為涉及內容，還要制定相關制度以輔助行政相對人的權利救濟。

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作者簡介：王肅儀（1998—），女，漢族，浙江臺州人，單位為中國政法大學刑事司法學院，研究方向為刑法、行政法、法理學。

（責任編輯：御夫）