深化農(nóng)村土地制度改革完善承包地“三權(quán)”分置制度

李世永

十九大報(bào)告中習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。近年來，我國農(nóng)村土地制度已逐漸不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，亟需開拓新的發(fā)展方向。十九大報(bào)告的明確指示，為新時(shí)期新條件下的農(nóng)村土地改革指明了方向，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展指開辟了道路。

1農(nóng)村土地“承包經(jīng)營權(quán)”內(nèi)涵變遷

初期，農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制，其中的土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民以承包的形式從集體經(jīng)濟(jì)體制下取得土地的“經(jīng)營權(quán)”。此種狀態(tài)下土地的經(jīng)營權(quán)是只有本集體成員才有資格獲得的，但其本質(zhì)上集體和集體內(nèi)的成員內(nèi)涵存在很大的差異，家庭承包責(zé)任制的強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)在于農(nóng)民以承包形式獲得的土地使用權(quán)，沒有對(duì)集體下具體人員的身份做具體的規(guī)范。其后，土地承包法、物權(quán)法等關(guān)相關(guān)法律對(duì)這一概念進(jìn)行了進(jìn)一步的完善，集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有的表達(dá)為“本集體成員”集體所有，是具體人員之一的集體。由此，“承包經(jīng)營權(quán)”強(qiáng)調(diào)的是具體的集體經(jīng)濟(jì)人員的權(quán)利，承包農(nóng)民的身份得到了明確，與先前的含義發(fā)生了很大的變化。

2深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革完善承包地“三權(quán)”分置制度意義重大

2.1深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革完善承包地“三權(quán)”分置制度有效推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)

新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度是保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的重要手段，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了動(dòng)力。上世紀(jì)80年代改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行伊始，農(nóng)村土地制度形成了所謂“兩權(quán)分離”的狀態(tài)，即土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分立制度。其后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在90年代出現(xiàn)土地承包經(jīng)營者把土地轉(zhuǎn)給別人經(jīng)營的現(xiàn)象，也就是經(jīng)營權(quán)的流動(dòng)轉(zhuǎn)讓。由此，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)區(qū)分開來。

2.2“三權(quán)”分置制度的完善是推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工程和重要保障。

“三權(quán)”分置制度促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)適應(yīng)了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。當(dāng)下，我國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)土地面積分散、經(jīng)營規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)效益低的現(xiàn)象，農(nóng)村出現(xiàn)大量的“富余勞動(dòng)力”。而另一方面城市建設(shè)急需大量勞動(dòng)力，由此，將土地轉(zhuǎn)讓出去讓別人代為經(jīng)營的農(nóng)民就可以進(jìn)城務(wù)工，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與農(nóng)民個(gè)人收入的雙增長。此外，有能力的農(nóng)戶或公司從農(nóng)民手上流轉(zhuǎn)購買了一定數(shù)量的土地就可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營的規(guī)模化發(fā)展，由此降低土地的生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，完善“三權(quán)”分置制度是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。我們可以看到，當(dāng)下自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)存在著許多不規(guī)范的現(xiàn)象，例如，集體所有權(quán)被虛置、承包農(nóng)戶利益受損等等。這些問題的出現(xiàn)不僅產(chǎn)生了許多矛盾與糾紛也制約著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。黨中央國務(wù)院將“三權(quán)”分置提升至制度層面切實(shí)保障了其對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支撐與保證作用。

2.3完善承包地“三權(quán)”分置制度以保障承包農(nóng)戶的土地承包權(quán)以及經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)

完善承包地“三權(quán)”分置制度是保障承包農(nóng)戶土地承包權(quán)，推動(dòng)土地資源優(yōu)化配置的必由之路。所有權(quán)與用益物權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主要內(nèi)容，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行駛土地的所有權(quán)，但其概念自80年代的土地改革之后被逐漸的弱化，而現(xiàn)有的《土地管理法》對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的解釋相對(duì)模糊導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村承包權(quán)有所侵害，由此產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)前期農(nóng)民的積極性并不高的現(xiàn)象。“三權(quán)”分置制度保障了農(nóng)民的土地承包權(quán)，切實(shí)提高了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的的積極性，對(duì)提高土地利用率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。

完善承包地“三權(quán)”分置制度是保障經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的重要手段。“三權(quán)”分置政策明確指明要在保障集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上平等保護(hù)經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)的保護(hù)減少了經(jīng)營主體的顧慮，使其可以放心的加大投入，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化發(fā)展。

3、對(duì)完善農(nóng)村土地制度的建議

3.1應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)范農(nóng)村土地集體所有制內(nèi)涵

農(nóng)村土地所有制需要進(jìn)一步的明確規(guī)范。農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有是必須堅(jiān)定的原則，而且應(yīng)當(dāng)是該集體內(nèi)的具體人員所有，與其他人無關(guān)。集體所有的范圍是具體的集體人員范圍內(nèi)的，不同集體間的土地關(guān)系，屬于不同的所有權(quán)主體，它們之間一定要有明確的邊界。

3.2進(jìn)一步明確農(nóng)村集體所有權(quán)

農(nóng)村集體擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)是農(nóng)村經(jīng)營制度的根本性原則，要堅(jiān)持這一原則不動(dòng)搖。完善“三權(quán)”分置制度需要切實(shí)維護(hù)農(nóng)村集體對(duì)承包地的調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)益，保障農(nóng)村集體權(quán)益、充分發(fā)揮集體的作用。農(nóng)戶進(jìn)行土地承包，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)要向集體出示一定的書面材料，集體保留干預(yù)土地具體經(jīng)營的權(quán)利。此外，要充分建立集體的民主議事制度，保障集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，土地的所有權(quán)保證掌握在農(nóng)民集體手中。

3.3平衡承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體間的利益關(guān)系

按照我國相關(guān)法律的規(guī)定土地承包者對(duì)承包土地享有占有權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利，但是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)能劃分還具有相當(dāng)程度的不明確之處。之中，分離后的經(jīng)營權(quán)是看做物權(quán)還是債權(quán)就存在著很大的爭議。由此，當(dāng)下完善“三權(quán)”分置制度就要明確承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)能劃分，平衡承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體間的利益關(guān)系。

不可否認(rèn)，當(dāng)下自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)工商企業(yè)利益先行，資本過多介入導(dǎo)致糧食種植面積縮減，甚至出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)用等一系列問題。商業(yè)利益至上情況下糧食作物的低利潤率導(dǎo)致其必不受重視，長此以往將為我國帶來嚴(yán)重的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，損害我國農(nóng)業(yè)的自給自足水平，也不利于農(nóng)民的長期利益。所以，在落實(shí)“三權(quán)”分置制度推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程中必須重視土地用途的監(jiān)管，保證農(nóng)地農(nóng)用，尤其是國家需要從制度層面對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做出具體規(guī)范，保障土地應(yīng)用的規(guī)范性與科學(xué)性。

（作者單位：810500青海省海東市互助縣塘川鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心）