社會力量參與文物保護的現狀、問題與長效機制研究

張偉明

（中國國家博物館 北京 100006）

內容提要：鼓勵社會力量廣泛參與到文物保護工作中，是文物保護工作的重點任務之一，也是文物保護體制機制改革的創新點和突破口。當前全社會的文物保護意識在不斷提高，企業、社會組織與個人在文物保護工作中發揮的作用越來越突出，但是我國在鼓勵民眾參與文物保護方面還沒有形成較為成熟的機制，社會力量參與文物保護的自覺性和自主性還不足，相關上位法還不夠健全，因此需要建立完善文物的用益物權制度，明確社會力量進入的途徑和方式，借助新技術手段實現文物保護利用的創新，建立對價補償機制，從而進一步拓展社會力量參與文物保護的廣度和深度。

面對新時代文物保護工作的新要求，近年來社會力量參與文物保護的主體在不斷擴展，保護的深度、廣度也都進一步拓展，對社會力量參與文物保護的研究也成為文物保護領域的熱點問題之一。因此，我們有必要對社會力量參與文物保護的政策與理論探索、各地的實踐工作進行系統的梳理與總結，探討社會力量參與文物保護的長效機制，為新時代文物事業的發展提供可資借鑒的依據。

一、法律政策與理論的探索

社會力量參與文物保護的政策與理論基礎，與群眾路線這一中國共產黨的根本工作方法有著深刻的淵源——“發動群眾，依靠群眾，充分調動廣大群眾的積極性，是我國文物保護的一項基本政策，也是長期以來堅持的工作理念”［1］。特別是改革開放后，我國各類社會組織日益發展，社會力量參與文物保護的形式逐漸豐富。1987年國務院印發《關于進一步加強文物工作的通知》，強調必須依靠人民群眾，設立城市和農村群眾性文物保護員，建立文物保護組織，鼓勵單位、個人參與文物保護事業。20世紀80年代的長城保護工作就是社會力量參與文物保護工作的典型［2］。進入21世紀，文物事業依然強調要充分發揮社會各界的作用，最典型的是全國文物普查工作，這一工作動員了大批的志愿者參加。

黨的十八大之后，新時代文物工作改革破題的重點是強調廣泛動員社會力量參與，努力走出一條符合國情的文物保護利用之路。“讓文物活起來”“在保護中發展、在發展中保護”“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”等一系列文物保護利用理念與政策的提出，推動了新時代文物事業的開展。2016年國務院《關于進一步加強文物工作的指導意見》提出了“社會力量廣泛參與文物保護利用格局基本形成，文物保護成果更多惠及人民群眾”的目標［3］；2017年3月國務院辦公廳印發《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》，支持社會資本對文物保護單位和傳統村落的保護利用；2017年9月國務院辦公廳印發《關于進一步加強文物安全工作的實施意見》，要求引導社會力量廣泛參與文物的保護、宣傳和安全監督工作；2018年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，提出應積極調動社會力量參與文物保護利用。這些理念和政策為社會力量參與文物保護利用工作提供了政策依據。

同時，涉及社會力量參與文物保護這一問題的法律法規陸續出臺。其中《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱“《慈善法》”）對于慈善捐贈的稅收優惠、免征相關費用、慈善表彰等進行了規定；《博物館條例》明確鼓勵社會力量設立博物館，規定社會捐贈享受稅收優惠政策；《長城保護條例》鼓勵公民、法人和其他組織參與長城保護，可以聘請長城保護員對長城巡查、看護，并給予相應補助；2016年原文化部印發《文化志愿服務管理辦法》，對志愿服務工作進行了規范。一些省市也出臺了社會力量參與文物保護的規范性文件。2019年2月施行的《山西省社會力量參與文物保護利用辦法》，鼓勵社會力量通過捐資、集資、出資，認養、設立博物館、提供志愿服務等形式參與文物保護利用，享受財稅等相關優惠政策［4］。從現有的法律規定來看，《慈善法》對于捐贈的回報有明確的規定，有益于文物領域的捐贈工作。但文物保護利用領域涉及面廣泛，不僅涉及慈善捐贈的行為，還涉及社會資本利用等問題，這些不是一部《慈善法》所能解決的。各地出臺的辦法體現了地方在這個問題上的積極探索。但總的來說，目前還缺乏一部具有可操作性的、較為明確具體的法律法規來對社會力量參與文物保護作出相應規定。

社會力量參與文物保護利用的理論研究已經有一些成果。國內出版了一些專著和匯編著作，如：中國文物保護基金會秘書處編纂的《社會力量參與文物保護論壇文集》［5］，匯總了有關文物保護機制的研究成果，對部分文物保護實踐進行了探討；劉愛河等著《保護遺產 永續根脈：社會力量參與文物保護利用實踐研究》［6］歸納總結了當前社會力量參與文物保護利用的理論基礎與實踐經驗，內容較為詳實，是當前社會力量參與文物保護利用研究的重要成果［7］。相關的研究論文與文章主要集中在幾個方面：一是關于國家文物保護與利用政策的研究［8］；二是關于社會力量參與文物保護利用的歷史源流、理論基礎的研究［9］；三是關于社會力量參與文物保護的法律制度的研究，包括對文物的所有權、用益物權的研究［10］；四是介紹國外社會公眾參與文物保護的機制與做法［11］；五是介紹國內參與文物保護的經驗與做法［12］。

總的來說，社會力量參與文物保護利用這一問題，從理論角度來說，是文物保護與合理利用的關系問題；從政策角度來說，是如何動員群眾參與文物保護利用的問題；從法律角度來說，是文物的所有權與使用、收益的關系問題。這些問題既包括文物保護領域的老問題，也有隨著文物保護實踐工作發展而不斷涌現出的新問題。文物博物館領域的專家在討論這個問題時，大部分堅持保護為主，同時也強調合理利用，這與我們國家的文物保護方針是一致的。但是對于究竟如何實現保護為主、合理利用，在實踐上有不同做法，在理論上則有分歧。具體表現在社會力量參與文物保護的理論研究、社會力量參與文物保護的機制與方式、社會力量參與文物保護的實際效果等方面，有關研究還相對薄弱，還有很大的探討空間。

二、社會力量參與文物保護的現狀和特點

從各地文物保護利用的實踐來看，參與保護的社會力量主要有企業、社會組織與個人三種主體。這些社會力量參與文物保護呈現出以下幾方面特點。

一是各類型企業深度參與文物的保護、展覽運營、文化旅游等方面工作。文物系統對經濟有巨大的貢獻，這種貢獻主要體現在文物系統保護維修支出、展覽活動、文物旅游增加值、文創和餐飲等經營增加值、促進就業等方面。2015年全國文物系統對經濟的貢獻值是732.5億元［13］，2016年全國文創產業實現增加值達到30254億元［14］。以博物館為例，博物館雖然是非營利性文化機構，但博物館在館舍工程建設、展覽施工制作、文物安全保護、文物包裝運輸、文物修復、文化創意產品開發等方面，對社會的經濟貢獻極為可觀。特別是在大額采購領域，均要按照政府采購流程，由具備相應資質的企業來參與。長期以來，很多文化服務企業已經成為博物館運營生態中的一部分。從“九五”到“十二五”期間，也即1996年到2015年的20年間，文化事業經費達4640億元，其中博物館支出1311億元，占文化事業經費的28%，平均一年支出約65億元［15］，并呈現逐年增長趨勢。2018年博物館支出約308億元，與1996年博物館支出約8.6億元相比較，增長了35倍有余［16］。博物館這些經費支出除工資福利和一些專項支出外，大部分流入了社會各類服務企業中。在不可移動文物保護方面，同樣有大量具備文物保護利用資質的企業參與文物保護工程的設計、施工和監理等業務。根據北京市文物局公開資料，2019年北京具有文物保護工程勘察設計甲級資質的單位有27家，具有文物保護工程施工一級資質的單位有30家，具有文物保護工程監理甲級資質的單位有6家［17］。在文物與旅游業結合方面，也有許多企業參與到景區經營之中，2017年全國248家國家5A景區中有77家由企業經營，占比48%［18］。可見，社會企業實際上已經很深入地參與到文物保護利用的各個領域中。

二是公益性社會組織在文物保護利用中的作用越來越突出。公益性的社會組織是與文物保護工作在性質上較為契合的主體。文物保護方面的社會組織也得到政府和社會各界的重視，處于不斷發展之中。據2018年的出版資料統計，全國文物保護領域的社會組織有257家，包括全國性組織29家、地方性組織180家、志愿者團隊27家、高校社團21家［19］。中國文物保護基金會在2018年開展了28項公益慈善項目［20］，一些地方的民間文物組織也發揮了重要作用［21］。2019年國家文物局在陜西和福建兩省開展鼓勵社會力量參與文物安全保護試點工作，其核心是借助當地的文物保護志愿者組織，開展文物安全宣傳、巡查、走訪、保護等工作［22］。

三是民眾主動參與文物保護的意識在提高。博物館在鼓勵民眾主動參與文物保護方面發揮了重要的作用，主要體現在以下幾點：首先是博物館藏品捐贈工作，捐贈者可以通過捐贈藏品獲得榮譽和獎金回報，這鼓勵了民眾主動參與到博物館藏品征集、保護、展示等工作中來；其次是博物館的志愿者隊伍，有一批志愿從事文物保護工作的社會人士主動來博物館從事展覽講解、文物宣傳等工作，博物館的志愿者隊伍越來越龐大，自我管理也走向成熟；最后，民眾還可以通過輿論監督參與博物館文物保護工作。但總的來說，博物館在鼓勵民眾參與文物保護方面還沒有形成較為成熟的機制。我國的不可移動文物保護單位和一批遺址類博物館、紀念館，在解決民眾參與保護工作的機制問題上已經采取了一些措施，但總體上也還不夠系統、完善。特別值得指出的是“文物保護員制度”，這是各地普遍施行的一類民眾參與保護的制度性安排。山西、河南、甘肅、新疆等省市、自治區已經基本建立了“文物保護員制度”。例如新疆維吾爾自治區在2017年為全區475處無人值守的文物保護單位配備文物保護員925人，每人每月補助2000元［23］。這種制度性安排在偏遠地區的不可移動文物保護中發揮了重要的作用，但也存在著文物保護員職業化的傾向。

四是社會力量參與文物保護的形式逐漸豐富。主要有以下五種形式：第一種形式是不可移動文物的認領認養，其核心是文物產權與經營、使用權分離，各地都有這種做法，其中山西省較為典型［24］。企業出面認領認養文物保護單位并出資對文物修繕和利用，也可以因此獲得一定的回報。第二種形式是社會力量捐贈，既有向博物館捐贈藏品和資金，也有針對不可移動文物修繕捐贈資金。第三種形式是企業投資經營，主要集中在文化旅游開發領域，這種類型的企業投資屬于政府與社會資本合作開發項目。第四種形式是文物保護志愿服務，主要是由志愿者巡查保護不可移動文物、宣傳普及文保基本知識、組織開展相關公益活動、提供文物違法案件的線索等。第五種是互聯網等多媒體技術手段在文物保護宣傳、籌資等方面發揮著重要作用。

三、存在的問題

盡管社會力量越來越廣泛地參與到文物保護工作中來，但是文物保護利用工作中還存在參與力量不平衡、不充分的現象，還存在著現有機制在一定程度上妨礙社會力量深入參與文物保護工作的問題。主要問題如下。

一是社會力量參與文物保護的自覺性和自主性還不足。由于文物保護工作還是以政府為主導，實行的是鼓勵社會力量參與的政策，所以，在許多社會力量參與的文物保護工作中，政府主導性較強，企業、社會團體或個人需要借助政府的力量來完成文物保護工作。這種狀態固然收到了很好的文物保護效果，但也會對社會各界參與文物保護的自覺性和自主性產生負面影響。筆者認為，如果要在社會上培育一支獨立的能夠自覺從事文物保護的隊伍，就應當強調和培育社會力量參與文物保護的自主性。例如文物保護志愿工作，政府主導下的志愿工作有統籌的優勢，但更應鼓勵自主自愿的工作模式。

二是社會力量參與文物保護的機制還沒有完全形成。在實際工作中不能想當然地認為社會力量參與文物保護僅僅是出于主體對文物的熱愛，單純是為了保護文物而進行工作。社會力量參與文物保護要付出時間、金錢成本，要付出人力物力，這些成本會產生對價。所以，應該對社會力量參與文物的對價問題進行專門研究。目前的情況是社會力量參與文物保護的途徑、方式、回報缺乏成熟的制度化保障，特別是民眾共享文物保護成果的內容和機制還很不明確。“中國文物保護體制的一個缺憾是民眾參與機制的欠缺。這應該是未來中國文物保護實踐中需要著力解決的問題，最關鍵的是要有可供操作的參與規則。”［25］

三是社會力量參與文物保護利用的理論有待突破，形式有待創新。目前社會力量參與文物保護主要是認養、捐資、參與經營、志愿參與等幾種形式，較為簡單，效果和影響有限。形式上難以創新的根源主要在于有關文物保護利用的理論沒有突破，沒有形成主導性的理念。通常來說，文物博物館界對文物利用的底線是文物不能受到破壞，這當然是文物保護的應有之義，但這個底線往往會與文物所有權的問題混淆在一起。文物所有權轉移會不會對文物保護造成根本的影響？文物的轉讓、租借、抵押會不會對文物保護造成根本的影響？文物是否可以設定有限的債權、擔保物權、用益物權？對這些基礎問題，我國學界目前在理論上還沒有深入的闡述。從文物保護的角度來說，文物屬于誰、文物被誰占有、文物在誰手上，與文物是否會受到損壞和滅失并沒有必然的聯系，沒有因果邏輯的關系。如果相關法規健全完善，文物依法流轉是可行的。所以，在理論上應該探討文物所有權與使用權之間的關系問題，建立文物用益物權的制度，為文物保護利用工作松綁。

四是社會力量參與文物保護利用工作的上位法立法工作需要加強。目前一些地方的立法工作正在推進，最典型的是山西省頒布了《山西省社會力量參與文物保護利用辦法》。但從文物保護利用的立法情況來，存在著明顯的上位法立法不足的現象。法律層面上有《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱“《文物保護法》”），但是沒有針對文物保護利用進行專門的立法，沒有針對社會力量參與文物保護利用進行專門的立法，使得目前各種文物保護利用工作缺乏整體性，沒有統一可適用的辦法，既受到稅收減免、補助等不同行業政策的影響，也受到各地不同政策和具體辦事規則的影響。

四、解決社會力量參與文物保護問題的對策

要解決民眾制度化參與度較低、大量文物處于無人保護的難題，我國還需要在增強公眾文物保護意識、完善法律制度的配套措施、促進經費投入的多元化、推進國際合作等各方面付出更多的努力，而其中的工作重點是建立起社會力量參與文物保護的長效機制。

一是建立完善文物的用益物權制度。社會力量參與文物保護的法理基礎是文物的所有權及用益物權的關系問題。根據《中華人民共和國物權法》，所有權人可以在所有物上設立用益物權，他人可以對非所有物使用與收益。文物不是一般的物，受到《文物保護法》這一特別法的規制，《文物保護法》在文物的使用、利用上雖然已經有一些規定，但還不夠系統和完整，導致文物的用益物權沒有完全體現，需要在立法上補足。

二是在具體的文物保護措施上，明確社會力量進入的途徑和方式。社會力量參與文物保護的途徑和方式一直不夠明確。對于企業來說，通過招投標等渠道可以參與到文物保護項目中來；對于社團來說，社團的活動機制可以成為一種渠道；對于普通民眾來說，能通過什么明確的渠道參與文物保護，在實際工作中還很模糊。如志愿者、文物保護員隊伍都吸納民眾參與文物保護工作，志愿者隊伍是普通民眾參與文物保護的主要渠道，但吸納范圍還比較小；而文物保護員更多是由政府組織，民眾參與不廣泛的問題更加突出。這些具體的渠道和機制建設有待于進一步總結和探索。

三是借助新技術手段實現文物保護利用工作的創新。文物保護工作需要擴寬思路，利用互聯網、人工智能、大數據分析、云計算等新技術手段，最大限度地讓更多的民眾參與到文物保護中來。一方面可以利用互聯網等科技手段開展宣傳；另一方面可以借助新技術手段創新機制，比如文物的網上認養、文物保護工程經費的眾籌、人工智能和大數據分析下的精準保護、不可移動文物點的安防系統等，都可以借助新技術手段實現。

四是建立文物保護利用的對價補償機制。建立社會力量參與文物保護的對價補償機制是促成文物保護利用良性循環的一個關鍵環節，這方面的制度需要從整體上考慮、在細節上落實，因為涉及文物管理、財稅體制等方面，需要多部門多專業協作。有效的文物補償機制可以對積極支持、參與文物保護工作的企業或個人進行一定的補償和獎勵［26］，主要方式是在財稅制度上予以更加明確具體的規定，在稅收減免上予以更大的優惠，從而吸引社會資本進入文物保護領域。特別是在一些典型的領域，要制定、推廣一些可操作性強的稅收減免措施，而不是進行簡單的原則規定。例如對于博物館藏品的捐贈，如果涉及企業捐贈的回報，除了榮譽回報外，還要有明確的稅收減免，使得企業能夠實質獲益；偏遠地區的不可移動文物保護，如果有企業參與，也應考慮給予一定的稅收減免或其他收益補償；文化創意產業領域則涉及知識產權和利潤分配問題，也需要建立明確的回報機制。

鼓勵社會力量參與文物保護工作，是文物保護體制機制改革中亟待解決的政策理論問題，也是文物保護工作實踐中面臨的難點問題。總的來說，新時代文物保護體制機制改革的重要方向是進一步拓展社會力量參與文物保護的廣度和深度，筆者相信，這方面的突破性進展會引起文物保護體制機制的深刻變化。

［1］劉愛河、于冰、余建立、杜騫著：《保護遺產 永續根脈：社會力量參與文物保護利用實踐研究》，文物出版社2018年，第3頁。

［2］同［1］，第3—5頁。

［3］中華人民共和國中央人民政府網站，［EB/OL］［2016-03-08］http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/08/content_5050721.htm.

［4］山西省文物局網站“政策法規”欄目：《山西省社會力量參與文物保護利用辦法》，［EB/OL］［2019-01-30］［2019-08-20］http：//www.shanxi.gov.cn/zw/zfcbw/wjkd/201901/t20190130_516?735.shtml.

［5］中國文物保護基金會秘書處編纂：《社會力量參與文物保護論壇文集》，文物出版社2017年。

［6］同［1］。

［7］有的論著也涉及文物保護公眾參與機制的研究，例如張偉明針對政府主導的文物保護工作特點，提出建立新型的文物保護參與機制的結論，見張偉明著：《中國文物保護法實施效果研究》，文物出版社2017年，第123頁。

［8］李學嘉、鄒偉華、鄒芙都：《論習近平的文物保護與利用思想》，《長江師范學院學報》2017年第1期。

［9］劉婧：《公眾參與的起源及其在歷史文化遺產保護中的發展》，《四川建筑》2007年第1期。

［10］a.胡春華、游曉蘭：《公眾參與民族民間文化遺產保護的法理基礎及制度安排》，《西華大學學報（哲學社會科學版）》2008年第6期；b.藍向東、楊彥軍：《以公益訴訟方式開展文物保護的可行性研究》，《北京人大》2018年第6期；c.馬洪雨：《非物質文化遺產保護公眾參與的法律制度構建》，《甘肅政法學院學報》2007年第1期。

［11］a.朱練平、歐飛兵、程樹武：《國外文化遺產保護公眾參與機制簡介》，《景德鎮高專學報》2011年第3期；b.張國超：《美國公眾參與文化遺產保護的經驗與啟示》，《天中學刊》2012年第4期；c.張舜璽：《法國鼓勵社會力量參與文物保護》，《學習時報》2016年4月21日。

［12］a.劉愛河、于冰：《社會力量參與文物保護利用的實踐與思考》，《中國名城》2018年第4期；b.孟苗：《多元投資多方保護合理利用形成合力——山西省動員社會力量參與文物保護利用“文明守望工程”實施方案解讀》，《山西日報》2017年4月12日。

［13］蘇楊等主編：《中國文化遺產事業發展報告（2016—2017）》，社會科學文獻出版社2017年。

［14］國家統計局網站：《文化強國建設穩步推進文化改革發展成績顯著——黨的十八大以來經濟社會發展成就系列之十七》，［EB/OL］［2017-02-12］http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/18fzcj/201802/t20180212_1583201.html.

［15］a.2018年《中國文化文物統計年鑒》，統計年鑒分享平臺 ，［EB/OL］https://www.yearbookchina.com/navibook?list-n3019080513-1.html；b.同［7］，第65頁。

［16］同［15］a。

［17］北京市文物局網站：《北京市文物局關于2018、2019年度文物保護工程勘察設計甲級、施工一級和監理甲級資質單位年檢的公示》，［EB/OL］［2020-03-30］［2017-07-28］http://wwj.beijing.gov.cn/bjww/362679/362686/676170/index.html.

［18］有關文物保護資質單位和企業參與景區經營情況，參見［1］，第18—29頁。

［19］同［1］，第42—43頁。

［20］中國文物保護基金會官網：《中國文物保護基金會2018年度工作報告》，［EB/OL］［2019-05-28］http：//www.ccrpf.org.cn/Public/Detail/4c420454-3758-4d2eb3e9-c819ba6b3987.

［21］鄧糧：《拾穗十年毋忘初心——“拾穗者”參與文化遺產保護的實踐與探索》，同［5］，第107頁。

［22］福建省文化和旅游廳網站“文旅要聞”欄目：《鼓勵社會力量參與文物安全“中國文物安全志愿者行動”福建試點工作方案專家評審會議在京召開》，［EB/OL］［2019-04-04］［2019-08-20］https：//wht.fujian.gov.cn/whzx/whyw/201904/t20190404_4845511.htm.

［23］同［1］，第58頁。

［24］山西省人民政府網站：《山西省動員社會力量參與文物保護利用“文明守望工程”實施方案》，［EB/OL］［2019-08-20］［2017-07-28］http：//www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/201703/t20170321_289656.shtml.

［25］同［13］，第123頁。

［26］劉利元：《文物保護要更多地惠及于民》，同［5］，第71—72頁。