觀念、利益與政治：從黃石公園管理看美國早期國家公園發展的歷史困境(1872—1916年)

高 科

(西南大學 歷史文化學院，重慶 400715)

黃石地區原本是印第安人、山民、獵手活動的“荒野”之地。為了保護該地的自然景觀，1872年美國將其設立為供國民旅游娛樂的“公園或游樂場”。在1916年美國國家公園局(U.S.National Park Service，NPS)成立之前，由于受諸多不利因素的影響，黃石公園在管理體制構建、自然資源保護、旅游開發等方面問題重重，并長期受到功利主義資源開發勢力的挑戰與威脅，這也成為美國早期國家公園發展處于內憂外患局面的縮影。

作為美國第一個國家公園，黃石公園的建立、管理實踐與政策構建都屬于首開先河，不僅對其他國家公園的建立和發展具有非常重要的示范和借鑒意義，也在很大程度上塑造了此后美國國家公園局的管理政策，因而備受美國學界的關注。(1)美國史學界有關黃石公園的研究成果頗為豐富，在有關其早期管理史的研究中，下列成果值得關注：Aubrey L.Haines,Yellowstone National Park:Its Exploration and Establishment,Washington,D.C.:National Park Service,1974; Aubrey L.Haines,The Yellowstone Story:A History of our First National Park(Vol.One and Two),Wyoming:Yellowstone Library and Museum Association,1977；Kiki L.Rydell,Mary S.Culpin,Managing the “Matchless Wonders”:A History of Administrative Development in Yellowstone National Park,1872-1965,Wyoming:Yellowstone Center for Resources,2006;Mark D.Spence,Dispossessing the Wilderness:Indian Removal and the Making of the National Parks, New York:Oxford University Press,1999；Mary S.Culpin,A History of Concession Development in Yellowstone National Park,1872-1966,Wyoming:Yellowstone Center for Resources,2003.然而，盡管這些成果都不同程度論及該時期黃石公園管理面臨的種種問題，但并未做全面深入的專題性考察。鑒于此，本文在吸收前人研究成果的基礎上，主要利用黃石公園(執行)園長(2)該時期由內政部長任命的黃石公園負責人被稱為園長(Superintendent)；由陸軍部長任命的、負責黃石公園管理事務的軍事長官履行園長職務，被稱為執行園長(Acting Superintendent)。的年度報告等相關材料，從公園管理的角度較為全面地考察美國國家公園局成立之前黃石公園發展面臨的困境，分析不同群體的觀念、利益與政治博弈對該時期黃石公園管理與發展的影響，進而揭示美國早期國家公園發展所遭遇的曲折歷程。

一、國會、內政部的有限支持與黃石公園管理的體制困境

作為政治博弈和利益妥協的結果，《黃石公園法》實現了將自然風景地保留為聯邦政府控制的、供全民旅游娛樂的“公園或游樂場”的目的，因其開創性而被譽為美國公共土地政策中“具有標志性意義的重大創舉”。(3)W.Turrentine Jackson,“The Creation of Yellowstone National Park”, The Mississippi Valley Historical Review,Vol.29,No.2 (September,1942),p.204.然而，從公園管理的角度看，通過“委曲求全”方式出臺的《黃石公園法》猶如一個災難。首先，該法授予內政部長“專屬管轄權”，并負責“制定和實施規章制度……來保護和管理這個公園”，但并沒有就黃石公園的司法管轄權、適用哪些聯邦法律等問題做出明確規定，這讓管理實踐缺乏法律上的可操作性。其次，該法寄希望于通過收取特許經營費來實現公園運營的自給自足，并未建立任何的政府撥款機制，這使黃石公園管理從一開始便面臨資金困境，從而難以構建有效的管理隊伍；最后，該法未考慮長期活動在該地區的印第安人、山民、獵手等少數群體的利益，這為他們與黃石公園管理的沖突埋下了伏筆。黃石公園面積高達200多萬英畝，如果沒有資金、人力、制度上的充分保障，要管理好這樣一個公園無異于天方夜譚。

1872年5月，內政部任命納撒尼爾·蘭福德出任首任園長。作為黃石公園的重要倡導者，他認為應該由聯邦政府投入資金來建設和開發公園(4)Letter from the Secretary of the Interior Accompanying A Report for the Superintendent of the Yellowstone National Park for the Year 1872,Washington,D.C.:Government Printing Office,1873,p.3.，同時又出于私心想要與之關系密切的太平洋鐵路公司來主導黃石公園旅游開發，因而以各種理由拒絕其他經營商進駐。最終，蘭福德既沒有從國會和特許經營中獲得任何資金，又缺乏內政部的人力和政策支持，致使黃石公園事實上處于無人管理的狀態。在缺乏有效監管的情況下，黃石公園的自然資源破壞問題招致社會輿論嚴厲批評。例如，1873年，波茲曼市的72位居民聯名上書內政部長：“公園中的各種珍稀奇觀正在愈發遭受肆意破壞，野生動物遭到瘋狂獵殺，讓那些想要欣賞處于自然狀態公園的人們感到失望。”(5)U.S.Committee on Public Lands,Yellowstone Park: Letter from the Secretary of the Interior,House of Representatives Executive Documents,43rd Congress,1st Session,February 21,1874,p.7.1875年，頗具影響力的軍官威廉·斯特朗發現黃石公園的“大型獵物被肆意屠殺”后，聲稱這是美國的“奇恥大辱”，批評內政部在履行“保護公園內的獵物和魚類免遭破壞”等職責方面“根本無所作為”。(6)William.E.Strong,A Trip to the Yellowstone National Park in July,August,and September,1875, Introduction by Richard A.Bartlett,Norman:University of Oklahoma Press,1968,p.28.在社會輿論的質疑聲中，1877年，內政部長卡爾·舒爾茨首次出臺了黃石公園管理政策。盡管這些政策都是針對黃石公園破壞行為制定的，但由于缺乏充足的執法隊伍和法律授權的嚴厲懲處措施，這些政策形同虛設。1878年，國會開始向黃石公園撥款，但主要用于修筑公路、橋梁等交通設施而不是作為管理經費。直到1883年，國會才開始向公園管理者支付工資，并為園長配備10名助手，同時授權陸軍部長可以“應內政部長的要求”派遣軍隊協助管理公園。(7)“Excerpt from ‘An Act Making Appropriations of Sundry Civil Expenses of the Government for the Fiscal Year Ending June 30,1884,and for Other Purpose’”,in Hillory A.Tolson,eds.,Laws Relating to the National Park Service,the National Parks and Monuments,Washington,D.C.:Government Printing Office,1933,p.27.實際上，黃石公園需要大量資金來建設基礎設施和組建管理隊伍，但所獲撥款往往與實際需要相去甚遠。例如，1885年，園長大衛·韋爾提出的下一年度預算大概是15萬美元，但最后只獲批20934.25美元。(8)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1885,Washington,D.C.:Government Printing Office,1885,p.5.

除了資金、政策方面的困境外，各種利益紛爭、黨派斗爭、政治分肥等因素對黃石公園管理產生了極大的負面影響。1882年，頗具管理才干的園長菲利特斯·諾里斯因為表現出了對猶他北方鐵路公司作為特許經營商的偏好而得罪了北太平鐵路公司，于是，該公司通過政治手段向內政部長施壓將其解職。接替諾里斯職務的帕特里克·康格及其繼任者羅伯特·卡彭特都是通過政治運作而被任命的。在歷史學者海拉曼·齊騰登看來，康格對黃石公園的管理“極為貧乏且缺乏效率”，以至于“讓黃石公園的命運跌落到了最低點”；而卡彭特的所作所為更是“極其糟糕”，在他眼中，黃石公園“只不過是給那些精明能干、善于捕捉機會的人賺錢的工具”。(9)Hiram Martin Chittenden,The Yellowstone National Park:Historical and Descriptive,5th edition,Cincinnati:The Robert Clarke Company,1905,pp.109,113.同樣，他們的助理也大都是通過政治運作而被任命的。這些人大都缺乏戶外生活經歷，不僅不具備管理公園的能力，反而將助理身份視為牟利的工具，與違法者沆瀣一氣，“在這些管理者的庇護下，獵殺野生動物后不會遭到任何懲罰，反而肆無忌憚地進行交易”。(10)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1885, p.3.園長韋爾在任期間表現出色，只因他是民主黨提名的園長，便因政策失誤成為共和黨攻擊民主黨的替罪羊，最終黯然下臺。

黃石公園的混亂局面令美國朝野頗為不滿，最終導致國會在1886年停止向管理者支付工資。于是，內政部長不得不援引1883年撥款法案中的相關條款，請求陸軍部長派遣軍隊來管理黃石公園。同年8月6日，摩西·哈里斯率領美國陸軍第一騎兵隊進駐，開始了黃石公園長達32年的軍隊管理時期。在當時的情況下，用軍隊來管理黃石公園是頗為可行的辦法：其一，士兵訓練有素，紀律性強，行動敏捷，執法效率更高；其二，軍人數量較多且長期駐扎，這讓他們能夠更大范圍地巡邏并處置相關事宜；其三，管理黃石公園屬于履行陸軍部下達的任務，不需要支付軍人報酬。事實也證明，相比之前混亂的管理狀態，軍隊有效地提升了保護自然資源的能力，其表現也獲得了較為廣泛的認可。例如，科學家查爾斯·薩金特對此頗為滿意，他甚至認為“美國的森林也應該交給軍隊來管理，西點軍校應該開設林業管理的課程”。(11)H.Duane Hampton,How the U.S.Cavalry Saved our National Parks,Bloomington:University of Indiana Press,1971,p.91.自然保護主義者約翰·繆爾也稱贊軍隊對黃石公園的管理“卓有成效”，“士兵們靜靜地履行著他們的職責，游客幾乎感覺不到他們的存在”。(12)[美]約翰·繆爾著、郭名倞譯：《我們的國家公園》，吉林人民出版社1999年版，第29頁。然而，從長遠來看，這種辦法不過是權宜之計。首先，軍隊并非專職于管理工作，同時還要承擔軍事任務。于是，他們作為公園管理者“需要對內政部長負責，作為軍人又要服從陸軍部長的命令”，“由兩個部門來管理一個單位”的雙頭管理體制“遲早是要出混亂的”。(13)Kiki Leigh Rydell,Mary Shivers Culpin,Managing the “Matchless Wonders”:A History of Administrative Development in Yellowstone National Park,1872-1965,p.51.由于要執行軍事任務，執行園長及其率領的軍隊變動頻繁。在1886—1916年間，先后擔任執行園長的軍官多達12位，其中任期最短的威爾伯·懷爾德只履職了3個月。其次，派遣軍隊的初衷是為了應對公園中的自然資源破壞事件，但軍人并不擅長處理旅游開發、游客服務、環境衛生等諸多問題。執行園長薩繆爾·揚通過自己“率領軍隊管理黃石公園的兩年經歷”得出結論：“一支訓練有素、管理有方的文官隊伍”更適宜于承擔這個“獨特而又困難的職責”。(14)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1907,Washington,D.C.:Government Printing Office,1907,p.26.最后，因為軍隊掌控了公園的資金使用權并具體執行管理任務，致使內政部長實際喪失了對黃石公園的“專屬管轄權”。在這樣的局面下，內政部將難以構建起有效的國家公園管理體制，最終危及所有國家公園的管理與發展。

由于長期沒有獲得國會在資金、法律、政策方面的有力支持，內政部對國家公園事務難有作為，表現出一種漠視的態度。在1915年初史蒂芬·馬瑟履職內政部之前，國家公園事務在內政部屬于“雜務”，先后由專利與雜務科(The Patents and Miscellaneous Division)和雜務處(Miscellaneous Section)負責，實際上根本無人具體負責。(15)Jenks Cameron,The National Park Service:Its History,Activities and Organization,New York:D.Appleton and Company,1922,p.9.正如美國公民協會(American Civil Association)主席J.霍勒斯·麥克法蘭(J.Horace McFarland)所言：“在華盛頓(內政部)的辦公室里，沒有一個辦公室、咨詢員甚至哪怕是一張辦公桌是專門為處理國家公園事務而存在的。”(16)“An Address of Mr.J.Horace McFarland”,in American Civic Association,National Parks,Series 11,No.6,December,1912,pp.28-29.1890年，約塞米蒂、紅杉和格蘭特將軍國家公園建立后，國會依然不予資金支持。內政部又如法炮制，繼續將其轉交給軍隊來管理。隨著越來越多國家公園的建立，內政部根本無力管理這些公園，甚至拒絕接管新設立的國家公園。各個國家公園幾乎處在各自為政的狀態，管理也頗為混亂。對此，國家公園局第二任局長霍勒斯·奧爾布賴特回憶說，在公園局建立之前，“各個國家公園之間并沒有什么關聯。國會每年的撥款也是分別撥給單個公園，而撥款數額的多少……很大程度上取決于地方組織或個人對國會的壓力。……如果我們解決了某個公園里的一個問題，但其成果很少有機會讓別的公園受益”。(17)Horace M.Albright,Marian Albright Schenck,Creating the National Park Service:The Missing Years,Norman:University of Oklahoma Press,1999,p.124.更為嚴峻的是，由于沒有一個權威的管理機構負責評估被提名的國家公園，“一些地方的風景質量頗為一般，甚至根本上就是不值一提，就因為盯上了國會撥款以及有利可圖的旅游交通，便會發起一場申請建立國家公園的運動，如果此時能獲得有影響力的國會議員的支持，那便很可能獲得成功。”(18)John Ise,Our National Park Policy：A Critical History,Washington D.C.:RFF Press,2nd edition,2011,p.186.正因為如此，風洞(Wind Cave)等不合格的國家公園被堂而皇之地建立起來。直到1916年國家公園局建立并確立了統一的管理體制后，這樣的混亂局面才逐漸走向終結。

二、“汪達爾主義”的泛濫與自然資源保護的困境

在19世紀后期美國城市化、工業化突飛猛進的時代，盡管征服與開發自然資源的觀念處于絕對的主導地位，但倡導保護自然資源的思想和行動已經悄然興起。例如，1864年，“資源保護主義的先驅”喬治·馬什在其名著《人與自然》中認為，將一大塊公共自然區域保護起來“是一件至關重要的事情”，這些地方“應盡可能地保存在原始狀態”，成為大自然生命的“庇護所”，同時也將成為“學者學習的博物館和自然愛好者進行旅游娛樂的花園”。(19)George Perkins Marsh,Man and Nature,edited by David Lowenthal,Cambridge:The Belknap Press of Harvard University Press,1965,pp.203-204.1873年，《森林與溪流》雜志創刊，“致力于保護獵物和保存森林”是其頗為重要的辦刊目標。(20)“Forest and Stream”,Forest and Stream,Vol.I,No.1,August 21,1873,p.24.1886年，資源保護主義者喬治·格林內爾發起創建“保護野生鳥類”的奧杜邦協會(the Audubon Society)，試圖喚起美國社會保護鳥類的公共意識，并與“出于非食用目的而獵殺野鳥”，“破壞野鳥的巢穴和卵”以及“將野鳥的羽毛作為服裝飾品或配料”的行為做斗爭。(21)“The Audubon Society”, Forest and Stream,Vol.XXVI,No.3,February 11,1886,p.41.從19世紀70年代開始，以登山、遠足、狩獵、垂釣、野營為代表的戶外運動在美國開始蓬勃發展。該運動的參與者大都是美國具有社會影響力的中上層人士，他們通過廣泛、深入地接觸和了解自然，感受到了工業文明對于自然環境造成的負面影響，進而萌生了保護自然資源的情愫和需求。(22)趙萬武：《內戰后美國戶外生活的流行與資源保護運動的興起》，《歷史教學》2019年第10期，第34—43頁。《黃石公園法》提出保護公園“所有的森林、礦藏、自然奇觀和勝景免遭傷害和損毀，使其保存在自然狀態”以及“獵物和魚類免遭肆意破壞”，體現了美國新興的自然資源保護思想。

然而，對于那些長期利用或者謀求開發自然資源的群體來說，黃石公園所代表的保護思想并沒有獲得普遍的認同。例如，懷俄明州的《落基山公報》發文稱，《黃石公園法》將使這個地區“處于永恒的孤寂狀態”，“為波茲曼市和弗吉尼亞市的發展和繁榮設置了巨大的障礙”。波茲曼市的《先鋒速遞報》也附和說，將黃石公園“交給那些富有進取心的開拓者來開發會更好”。(23)Aubrey L.Haines,Yellowstone National Park:Its Exploration and Establishment,pp.127-128.還有那些長期活動在黃石公園及附近地區的印第安人、白人獵手、山人、居民，已經形成了依靠該地自然資源生活的生計模式。黃石公園建立后，這些群體對該地區自然資源的繼續利用便導致了大量破壞事件的發生。例如，1877年，園長諾里斯向內政部長報告稱，“一件毋庸置疑的事實是，僅在1875年夏天，超過2000張大型洛基山麋鹿的皮，以及同等數量的大角羊、鹿和羚羊的皮，還有數以百計的駝鹿和野牛皮被帶出公園。自1870年以來，差不多每年有1000只此類動物,還有成百上千其他動物被獵殺。”并且，這些被獵殺的動物“很少是作為食物，大多數是為了它們的毛皮或舌頭”。(24)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior by P.W.Norris,Superintendent for the Year 1877, Washington,D.C.:Government Printing Office,1877,pp.842-843.對于這些群體來說，獵殺野生動物不過是其傳統生活方式的延續。然而，在國會立法賦予黃石地區以“國家公園”身份并為獵物、鳥類、魚類等提供立法保護之后，這樣的行為便已相悖于法律。在執法者眼中，他們的行為是“汪達爾主義”(vandalism)，其身份也轉變成了“小偷”“盜獵者”“闖入者”“罪犯”。因此，所謂印第安人、當地居民、山民等對黃石公園的破壞，實質上是該地區傳統消耗性自然資源利用方式與新興的自然資源保護之間的沖突。

隨著黃石公園旅游的發展，慕名而來的游客愈發成為最主要的“汪達爾主義者”。1877年，黃石公園游客達到了1000人，1883年5000人，1897年10825人，1905年26188人，到1915年達到歷史性的51895人。(25)Aubrey L.Haines,The Yellowstone Story:A History of our First National Park (Vol.One), pp.478-479.旅游活動的異地性特征往往會導致游客的道德素質下降，一些破壞自然的行為反倒成為游客們喜聞樂見的旅游項目。1878年，軍官威廉·盧德諾在考察黃石公園時發現，游客們“拿著鐵鏟和斧子在公園中亂批濫砍”，帶走了“大量具有觀賞性的物件”。(26)William Ludlow,Report of a Reconnaissance from Carroll,Montana Territory,on the Upper Missouri to the Yellowstone National Park and Return,Made in the summer of 1875, Washington,D.C.:Government Printing Office,1876,p.26.1886年，執行園長哈里斯向內政部長報告稱，“可以毫不夸張地說，在黃石公園所有著名的間歇泉構造物中，沒有任何一個逃過了某種形式的被胡亂切割的命運”。(27)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1886, Washington,D.C.:Government Printing Office,1886,p.8.在園長喬治·安德森的眼中，女性游客是“最為臭名昭著的標本收集者”，而男性游客則熱衷于“將自己丑陋的名字刻在他們能夠得著的美好目標物上”。(28)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1891,Washington,D.C.:Government Printing Office,1891,p.8.游客因為忘記滅火或者滅火不盡而導致的森林火災也時常造成巨大破壞。對此，園長康格說道：“這片廣闊的仙境、優美的森林，已經被游客們疏忽大意而造成的年復一年的火災燒成了廢墟”。(29)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1882, Washington,D.C.:Government Printing Office,1882,p.9.類似的游客破壞事件充斥在歷任公園(執行)園長的年度報告之中。

由于深受資金缺乏、制度不完善、保護力量薄弱等不利因素的掣肘，公園管理者難以有效地應對這些破壞事件。1873年，內政部長聲稱對“當前黃石國家公園處于沒有保護”的狀態“負有責任”，但其主要原因在于，國會沒有撥付任何的資金用于“制定必要的規章制度并使之發揮效力”。(30)Report of the Secretary of the Interior,1873,Washington D.C.:Government Printing Office,1873,p.710.1877年，園長諾里斯表示，自己對于黃石公園所遭受的損害“完全無能為力”，因為他“既沒有權力也沒有資金去組建一支護衛隊”。(31)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior by P.W.Norris,Superintendent for the Year 1877, p.840.1886年軍隊進駐后，執行園長哈里斯很快制定了具有針對性的管理政策，但又無奈地表示，“要執行這些政策將極其困難”，“除非有比將違法者驅逐出公園更為有效的懲處措施”。(32)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1886,p.11.因為依據《黃石公園法》的規定，管理者最多只能將違法者驅逐出公園，這根本起不到有效的警示和懲戒作用。對此，園長助理詹姆斯·迪恩深有體會：“在履行職責時，我發現很難去執行這些法律和規章……如果處罰措施是罰款或者監禁的話……終止違法行為便易如反掌。”(33)Kiki Leigh Rydell,Mary Shivers Culpin,Managing the “Matchless Wonders”:A History of Administrative Development in Yellowstone National Park,1872-1965,p.15.內政部曾在1884—1886年間援引懷俄明州法律來懲治違法者，盡管在公園管理者看來，這種做法“為保護黃石公園提供了一切需要”(34)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1889, Washington,D.C.:Government Printing Office,1889,p.7.，但最終因為不合法而被取締。該方法的失敗相當于公開宣告，破壞黃石公園并不會受到嚴厲的法律制裁。于是，當地人、旅游者甚至政府雇員“都更加大膽地加入到了公園破壞者的行列，因為他們知道即便違背了規章制度也不會遭到實質性的懲罰”。(35)Aubrey L.Haines,The Yellowstone Story:A History of our First National Park(Vol.Two),p.4.直到1894年5月，國會通過《萊西法》確立了聯邦法院對于黃石公園的司法管轄權并制定了嚴厲地懲罰措施后，黃石公園才真正獲得法律的保護。用執行園長安德森的話來說，該法對盜獵者們“產生了最為有效的影響”，游客們也因此變得“更加小心謹慎”。(36)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1895,Washington,D.C.:Government Printing Office,1895,pp.7,12.1905年，國會立法授權黃石公園“所有聯邦政府雇員”都可以逮捕“違犯國家公園相關法律法規的人員”，并將其投入公園所在地的監獄。(37)“An Act for the Protection of the Public Forest Reserves and National Parks of the United States,Approved February 6,1905”,in Hillory A.Tolson,eds,Laws Relating to the National Park Service,the National Parks and Monuments,pp.4-5.該法進一步提升了公園管理者的執法便利度和效率。

此外，由于黃石公園面積廣闊、野生動物的移動性強等原因，公園管理者經常顧此失彼，難以完全應對“汪達爾主義者”的破壞行為。黃石公園面積多達200多萬英畝，1891年，哈里森總統又將公園東部和南部的森林地交給黃石公園騎兵隊管轄。對此，執行園長安德森抱怨道，“黃石公園加上這些森林保留地……比康涅狄格州的面積還要大”，騎兵隊不但被要求履行常規的軍事義務，還要“保護公園免遭火災的侵襲，以及標本收集者、偷獵者對公園的肆意破壞”，因此很難將黃石公園照料周全。(38)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1894,Washington,D.C.:Government Printing Office,1894,p.6.此外，因為遷徙、覓食或遭誘導等原因，許多野生動物會到公園邊界之外活動，這樣周邊居民和職業獵手便可以合法地獵殺它們。于是，野生動物容易聚集的杰克遜湖和亨利湖地區便“成為了獵手和狩獵團經常光顧的地方”。(39)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1891,p.5.但總體來看，軍隊還是結束了黃石公園最初的混亂狀態，其作為“一個獵物保護區”已經“取得了很大的成功”，黃石公園保持了“極為豐富的物種多樣性，大多數的物種都保存在安全的狀態”。(40)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1897, Washington,D.C.:Government Printing Office,1897,p.9.然而，由于上述諸多原因，“汪達爾主義者”總會有可乘之機，從歷任(執行)園長們的報告可以看出，即便到了20世紀早期，上述各類自然資源破壞事件依然層出不窮。

三、“雙重使命”下黃石公園旅游開發與自然保護的矛盾

正如前文所言，保護黃石景觀使其成為供國人旅游娛樂的“國家游樂場”，這是建立黃石公園的核心價值所在，也是國家公園倡導者普遍認同的觀念。《黃石公園法》明確指出，“為了人民的利益與愉悅”將黃石地區保留為一個“公園或游樂場”，并要求管理者發放特許經營證，許可后才可建設旅游基礎設施，“為游客提供接待服務”。因此，公園管理者既要保護自然資源，但更為重要的是，還要為來訪者提供旅游娛樂的機會，這是《黃石公園法》賦予管理者的“雙重使命”。

旅游開發涉及到道路、營地、旅館、垃圾處理站、發電廠、供排水系統等基礎設施建設，難免造成自然景觀的破壞和引發一些環境問題。起初，《黃石公園法》規定特許經營商租賃土地的總面積“不超過10英畝”，并且“每一塊地都至少要離任何的間歇泉和瀑布四分之一英里”。(41)“An Act to Set Apart A Certain Tract of Land Lying near the Headwaters of the Yellowstone River as A Public Park”,In Lary M.Dilsaver,eds,America’s National Park System:The Critical Documents,p.28.然而，為了方便游客參觀游覽，在開發商的推動下，旅游設施的選址離核心景觀越來越近。1894年，《海耶斯法》將租賃土地面積“增加到20英畝”，并且賓館飯店與間歇泉、瀑布等主要景觀的距離“減少到八分之一英里”。(42)“An Act Concerning Leases in the Yellowstone National Park,Approved August 3,1894”,in Hillory A.Tolson,Laws Relating to the National Park Service,The National Parks and Monuments, pp.34-35.旅游開發商在公園中就地取材，修建了一些與自然景觀極不協調的賓館飯店。例如，黃石公園開發公司在離老忠實泉220碼的地方修建了一個大型飯店，飯店內修建了一個85英尺高的壁爐，用了500噸石頭，而這些石頭全部采集于公園之中。黃石湖賓館離黃石湖僅100碼，大峽谷飯店離峽谷邊緣僅有幾步之遙。(43)Ann and Myron Sutton,Yellowstone:A Century of the Wilderness Idea,New York:The Macmillan Company,1972,p.155.旅游經營帶來的環境問題也愈發凸顯。當時公園中的主要交通工具是馬拉車，1897年，公園內常備2輛六匹馬拉車、83輛四匹馬拉車、53輛兩匹馬拉車，常備282匹馬。(44)John Ise,Our National Park Policy:A Critical History,p.5.到1909年，公園中有6輛六匹馬拉車、165輛四匹馬拉車、79輛兩匹馬拉車、14輛編隊馬車和129輛山地馬車，常備1372匹馬。(45)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1909,Washington,D.C.:Government Printing Office,1909,p.6.由于管理不善，“黃石公園所有的畜棚和馬廄周邊，都能發現日積月累下來的糞便、垃圾、廢棄物”，由此帶來不少環境污染問題。(46)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1907,pp.7-8.此外，源源不斷的游客也產生了很多垃圾，直接造成環境污染和自然景觀的破壞。對此，執行園長哈里斯曾說道：“大自然最奇妙和最美麗的杰作”已經被游客們帶來的“不堪入目的污穢和垃圾破壞了”。(47)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1888,Washington,D.C.:Government Printing Office,1888,p.14-15.

大多數園長從為游客提供旅游娛樂的角度來思考自然資源管理，試圖將黃石公園打造成一個受歡迎的旅游目的地。1890年，執行園長弗雷澤爾·保特利為了增加游客欣賞“漂亮動物”的機會，在黃石公園的天鵝湖附近建造了一處麋鹿圍場和在海登峽谷建了一個野牛圍場，其目的是為了讓“所有游客至少可以看見一個樣本”。(48)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1890, p.7.此外，管理者通過獵殺狼、郊狼、山獅等“害獸”來保護“受游客歡迎”的“好動物”。在眾多管理者眼中，公園中的郊狼“不僅數量眾多而且肆無忌憚”，對他們極力保護的羚羊、麋鹿等“好動物”產生了巨大威脅。1895年冬天，郊狼在加德納山谷襲擊了羚羊群，導致75只羚羊死亡，此外還有許多羚羊仔、麋鹿仔、松雞等“好動物”遭到襲擊。于是，公園管理者正式向內政部長申請發起消滅郊狼的行動。(49)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1896, Washington,D.C.:Government Printing Office,1896,p.9.從1898年開始，郊狼遭到管理者及其聘用的獵手的獵殺和毒殺，這個行動在當年便宣告“取得了很大程度上的成功”。(50)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1898, Washington,D.C.:Government Printing Office,1898,p.11.1904年，山獅和黑豹也因為“危害”麋鹿、鹿、羚羊等受游客歡迎的動物而進入了“黑名單”。(51)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1904, Washington,D.C.:Government Printing Office,1904,pp.7-8.公園管理者采用設置陷阱、獵殺和毒殺等方法大肆消滅這些“害獸”。到1907年，黃石公園中的“山獅已經基本上被消滅了”。(52)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1907, p.14.然而，盡管“熊的數量眾多，在一些地方已經成為麻煩”，但鑒于“它們并不是最危險的，并且在飯店周圍出現給(游客們)帶來了巨大的快樂”，因此被排除在獵殺范圍之外。(53)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1892, Washington,D.C.:Government Printing Office,1892,p.10.公園管理者對不同野生動物的“厚此薄彼”，最終引發了較為嚴重的生態環境問題。以麋鹿為例,由于麋鹿是游客喜聞樂見的野生動物，管理者總是想法設法對其精心照料,于是，從1891年開始，黃石公園中的麋鹿變得“極其的多”(54)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1892, Washington,D.C.:Government Printing Office,1892,p.10.，到1899年已經超過“公園中任何一種動物的數量”。(55)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1899, Washington,D.C.:Government Printing Office,1899,p.7.1912年，公園管理者統計的麋鹿數量高達30101只，到1914年又迅速增加到35308只。(56)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1912, Washington,D.C.:Government Printing Office,1912,p.10.最終，麋鹿數量的暴增引發了嚴重的草場破壞、草料供給困難等諸多問題，以至于1915年布恩與克羅克特俱樂部(the Boone and Crockett Club)的獵物保護委員會向黃石公園管理者建議，通過殺死幾千只麋鹿來解決食物供給問題，并呼吁對麋鹿種群進行科學管理。(57)Alston Chase,Playing God in Yellowstone: The Destruction of America’s First National Park,p.19.此外，人工飼養導致水牛的數量出現快速增長，并使其喪失了野性，“這些水牛被馴化得極其溫順，它們已經將人當成朋友而不是敵人了”。(58)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1905, p.6.

為了豐富游客的旅游體驗，公園管理者還采用人工調配自然資源的方法來構建旅游娛樂項目，這也導致了一系列生態環境問題。例如，垂釣是美國人非常熱愛的戶外運動，然而，執行園長保特利“在巡視公園的過程中”發現黃石公園的“大多數水域都沒有魚”，于是，為了“那些追求享樂”的游客“可以盡情地在公園中享受釣魚的樂趣”，他發起了通過人工投放魚苗使得“公園所有的水域都有豐富的魚類”的項目。(59)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1889, pp.7-8,22-23.在19世紀末到20世紀上半期，人工投放魚苗的活動在黃石公園中開展得非常普遍。公園管理者還與美國漁業委員展開了緊密的合作，在公園中建立魚苗孵化站，向包括黃石公園在內的諸多國家公園供給魚苗。然而，這些不恰當地引入外來物種的做法最終導致了嚴重的環境問題。例如，黃石公園麥迪遜河中本土魚類是黑斑鱒、山白魚和河鱒，為了增加游客的垂釣機會，該河被投放了彩虹鱒、布魯克鱒、褐鱒等外來魚類。由于黑斑鱒和彩虹鱒雜交繁殖的后代生育能力極低，而布魯克鱒成為黑斑鱒在食物上的強大競爭對手，最終導致本地物種黑斑鱒從麥迪遜河中徹底消失了。(60)James R.Simon,Yellowstone Fishes,Wyoming:Yellowstone Library and Museum Association,1962,pp.20-23.由于缺乏足夠的生態學知識，該時期大多數管理者從旅游開發的角度來思考和實施自然資源管理，諸多不合理的開發最終導致一系列頗為嚴重的生態環境問題。這些做法后來也遭到生態學家的嚴厲批評。

四、來自于功利主義開發勢力的挑戰與威脅

盡管公園倡導者策略地將黃石地區描繪成了一個“無用之地”，從而獲得國會立法的支持。然而廣闊的黃石公園土地上難免會有值得開發的資源，從而引發功利主義資源開發勢力對黃石公園的威脅和挑戰。實際上，與各種功利主義開發勢力的斗爭從創建公園之時便已經開始了。1871年，探險家馬修·麥克蓋克從北部進入到黃石地區的加德納河，很快便在河邊建起一些簡易的洗浴室和小屋，利用河水為病人療養，并于當年8月根據《宅地法》提出了土地申領要求。同年夏天，有人在黃石河與拉馬河交匯處建造了一座小橋，在那里征收過橋費；還有人向政府提出申請，要求獲得猛犸象熱泉附近的土地。(61)W.Turrentine Jackson,“The Creation of Yellowstone National Park”, pp.192-193.黃石公園建立后，園長蘭福德向內政部長建議，對這些“申請應該予以拒絕”，“如果授予其土地，這將建立起一個先例，為那些類似的申請打開大門”。(62)Letter from the Secretary of the Interior Accompanying A Report for the Superintendent of the Yellowstone National Park for the Year 1872,p.4.在此后20余年的時間里，這些土地申領者一直在尋求獲得黃石公園中的土地。他們還獲得了不少國會議員的支持，因為在這些議員看來，黃石公園的正當用途依然是進行定居和開發。最終，由于公園保護力量的努力，這些群體未能通過國會取消或者修訂《黃石公園法》，他們想要獲取黃石公園土地的努力歸于失敗，于是，他們轉而要求聯邦政府做出經濟上的補償。(63)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1895, p.14.Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1896,p.11.

由于管理者對黃石公園邊界的確定推進得比較慢，這給一些資源開發集團留下了鉆空子的機會。1877年，園長諾里斯催促內政部長發起黃石公園邊界考察，因為他發現加德納河和黃石河北邊有一個礦區，并估計黃石公園與之比鄰的幾個地區會有珍貴的礦產資源，一旦被礦業集團介入，將會給黃石公園的安全帶來極大威脅。(64)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior by P.W.Norris,Superintendent for the Year 1877, p.841.然而，由于資金、人員方面的限制，黃石公園的邊界遲遲沒有劃定，一些礦業集團便以這些地區蘊含礦藏為借口，謀劃將黃石公園中的土地分割出去。(65)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1893, Washington,D.C.:Government Printing Office,1893,p.6.他們一直在暗中探查黃石地區的礦產資源，并試圖通過國會獲取在黃石公園中采礦的權力或者分割公園的土地，由此給黃石公園管理帶來頗大的壓力。直到1903年，在黃石公園的邊界完全劃定，并且勘探隊實際上也沒有發現高價值礦藏的情況下，礦業集團對黃石公園的威脅才慢慢消除。此外，以北太平洋鐵路公司為代表的幾家鐵路公司發起了在黃石公園中修建鐵路支線的倡議，他們通過自己的代理人向國會提交議案，試圖推動國會立法賦予其在黃石公園中修建鐵路的權力。與此同時，他們積極謀求對黃石公園景觀資源的開發，試圖壟斷公園中的旅游業務。北太平洋鐵路公司通過自己的政治影響力獲得特許經營權，控制了黃石公園中主要的旅游項目。1882年，該公司下屬的黃石公園開發公司與內政部達成了臭名昭著的“霍巴特—道格拉斯—漢琪租約”(The Hobart-Douglas-Hatch Lease)。通過該協議，該公司以極其低廉的價格獲得了7塊每塊大約1平方英里的土地，幾乎將所有重要的間歇泉盆地、猛犸象熱泉、峽谷、瀑布囊括其中。他們還被允許在公園中大量砍伐樹木和開采石頭，用于建造賓館飯店。(66)John Ise,Our National Park Policy:A Critical History,p.36.該協議曝光后在美國社會引起軒然大波。1883年1月4日，《森林與溪流》雜志以《國家公園的浩劫》為題發表文章，措辭嚴厲地批評黃石公園開發公司“壟斷了公園中的飯店、驛站和電報”，聲稱“這個為了人民被保留下來的公園”將成為該公司賺錢的機器。(67)“The Park Grab”,Forest and Stream,Vol.XIX,No.23(January,1883),p.441.最終，在黃石公園支持者的努力下，國會宣布該協議無效。正如美國歷史學者奧布里·海恩斯所指出的，在黃石公園最初的十余年時間里，“取得與以鐵路公司為代表的壟斷利益集團之間斗爭的勝利，是確保黃石公園獲得足夠安全并使其所代表的理念真正發展起來的關鍵因素”。(68)Aubrey L.Haines,The Yellowstone Story:A History of our First National Park (Vol.Two),pp.30-53.

到了19世紀末20世紀初，水利開發勢力的觸角延伸到了黃石河地區，迅速成為黃石公園最大的威脅之一。無論是農業開發商、當地居民還是政府官員都希望在那里修筑水壩。防洪和灌溉是當地居民和農業開發商的主要訴求，而對于地方官員來說，水利設施的修筑則有助于人口的增加和城市的發展，因此擁有“富饒的農田，平整的土地以及適合筑壩”的黃石河上游河谷便成為修建大型水利設施的最佳地點。(69)Hugh Lovin,“The Damming of Yellowstone National Park:A Crusade for Irrigation in the Upper Yellowstone River Valley”,Montana:The Magazine of Western History,Vol.52,No.1(Spring,2002),pp.12-23.1901年國會通過《通行權法》，批準內政部長可以授權在“美國的公共土地、森林和其他保護區……建設發電及電力運輸所需要的發電廠、電樁、電線等設施……以及用于灌溉、采礦、采石、伐木、木材加工所需要的供水廠、水壩和水庫。”(70)“An Act Relating to Rights of Way through Certain Parks,Reservations,and other Public Lands”,in Hillory A.Tolson, Laws Relating to the National Park Service,The National Parks and Monuments,pp.2-3.1902年通過的《復墾法》，授權內政部長在西部17個州開發灌溉和水利設施,這為灌溉勢力開發黃石水資源提供了法律依據。此外，由于國家公園保護力量在“赫齊赫齊爭論”中的失敗，致使約塞米蒂國家公園開創了修筑水壩的先例，這對黃石公園筑壩勢力產生極強的示范效應。于是，尋求在黃石水域修筑水壩的申請和行動一直持續不斷，并在20世紀20年代到達頂峰。

更具危險性的是，進步主義時期功利主義資源保護勢力非常強大，諸如西奧多·羅斯福總統以及林業局局長吉福德·平肖等看中自然資源功利價值的政治實力派，掌握著處置自然資源的權力，對自然資源的命運起決定性作用。反之，國家公園的支持者主要是來自于民間的自然保護主義者，他們大都遠離聯邦政府、國會等權力中心，難以直接影響聯邦政府的自然資源政策。作為該時期美國資源保護運動的領導機構，美國林業局對于國家公園歸屬內政部管轄一直耿耿于懷，他們認為，國家公園和國家森林都是“廣闊的開放空間”，沒有本質的不同，并且林業局更容易解決國家公園中的道路修筑、森林火災、野生動物管理等問題，因此不斷尋求將國家公園劃歸林業局管理。(71)Richard W.Sellars,Preserving Nature in the National Parks:A History,New Heaven:Yale University Press,1997,pp.19-20.1901年，羅斯福總統在國情咨文中提出，鑒于美國林業局管理下“森林保護區對人民的有用性和公眾對其價值的認識迅速而顯著地提高”，應該將“國家公園中以及附近的森林保留地轉交給林業局管理”。(72)Theodore Roosevelt,First Annual Message,December 3,1901,available at:https://millercenter.org/the-presidency/presidential-speeches/december-3-1901-first-annual-message,2016.11.12.1908年，他又進一步提出將“所有與國家森林相鄰的國家公園完全交由農業部下屬的林業局管理”。(73)Theodore Roosevelt,Eighth Annual Message,December 9,1908,available at:https://millercenter.org/the-presidency/presidential-speeches/december-9-1908-eighth-annual-message,2016.11.12.很顯然，基于荒野景觀的美學和精神文化價值而建立的國家公園與強調森林資源經濟價值的國家森林在本質上并不相同，一旦將其歸屬于倡導自然資源開發的林業局管轄，國家公園的價值必然遭受嚴重損害。

總體而言，在該時期，由于黃石公園長期遠離資源開發勢力的范圍，再加上國家公園保護力量的努力，功利主義開發勢力最終并未給黃石公園帶來十分嚴重的實質性損害。但是這些利益集團長期覬覦黃石地區的自然資源，他們通過自己在政治上的影響力給黃石公園撥款、管理隊伍構建、邊界拓展等方面設置障礙，給黃石公園的管理、發展與資源保護帶來了長期、巨大的外部壓力。

結 語

正如美國環境史學者道格拉斯·韋納(Douglas Weiner)指出的，“每一個涉及‘環境’的斗爭，從根本上說，都是有關權力的利益之爭。”(74)Douglas R.Weiner,“A Death-Defying Attempt to Articulate a Coherent Definition of Environmental History ”，Environmental History,Vol.10,No.3(July,2005),p.409.黃石公園管理困境的形成，實質上是不同利益集團基于自身的自然資源觀念和利益而進行權力博弈的結果，體現了他們在國家公園這一全新的社會場域中觀念、利益與權力交織的復雜關系。鑒于倡導自然資源“明智利用與科學管理”的功利主義開發勢力居于絕對的主導地位，國家公園倡導者能夠通過立法來避免這些公共土地被“私人占據、出售或定居”已屬難能可貴，在實際管理中則難以獲取國會和聯邦政府在資金、政策、人力方面的足夠支持。作為國家公園的管理者，無論是內政部、陸軍部還是具體執行管理任務的園長及助手皆無經驗可尋，一切都在“摸著石頭過河”，管理者的個人觀念和經驗、美國社會的各種自然資源管理模式等都會不同程度地影響到國家公園的政策制定和管理實踐，并由此產生一系列持續性的影響。因此，在美國早期國家公園發展的歷史進程中，包括黃石公園在內的幾乎所有國家公園都遭遇到了類似的困境，這有其歷史的必然性。

然而，正是在這樣的局面下，美國一些有遠見的聯邦政府官員、自然保護主義者等有志之士意識到，必須構建強有力的行政管理機構并配備專業化的管理人才，才能扭轉國家公園管理和發展面臨的不利局面。最終，1916年8月國會通過《國家公園局組織法》，在聯邦政府內政部建立起美國國家公園局，確立了統一的國家公園管理體制，從而開啟了美國國家公園建設事業的新篇章。