供給側改革視域下農村公共產品的多中心供給

史守劍

摘 要：從供給側改革視角看，我國農村公共產品多采用單中心供給模式，政府掌握著農村公共產品的供給內容、供給方式、供給渠道等，這種自上而下的、單一化的公共產品供給模式帶來了農村公共產品供需失衡問題。應當推進農村公共產品供給制度改革，創新農村公共產品供給的制度、主體、籌資渠道等，建立多中心化的農村公共產品供給體系，以更好地滿足農民多元化、多樣化的公共服務需求。

關鍵詞：供給側改革;農村公共產品;多中心供給

DOI：10.12249/j.issn.1005-4669.2020.26.357

農村公共產品是指農村社區集體共享的產品，在農村經濟發展和社會生活中發揮著舉足輕重的作用，對于促進城鄉一體化建設、全面建設小康社會等具有重要意義。從供給側改革視角看，農村公共產品面臨著總體供給不足、局部供需失衡的現實困境，比如全國多數農村都存在交通基礎設施落后、不能飲用自來水、沒有公共交通、醫療衛生資源缺乏、社會保障體系缺失等公共產品供給不足問題，與此同時，有些農村地區也存在著農貿市場、樓堂館所、文化場館等公共產品供給過剩問題。為此，應當從供給側改革視角出發分析農村公共產品供給失衡難問題，以多中心供給模式消解單中心供給所帶來的供給總量不足、供給結構失衡、供給質量較差等問題。

1 供給側改革視域下農村公共產品供給的現實困境

從供給側改革視角看，我國農村公共產品多采用單中心供給模式，主要由中央政府和地方政府共同承擔公共產品供給的責任。在這種公共產品供給模式下，政府官員掌握著農村公共產品的供給內容、供給方式、供給渠道等，這種自上而下的、單一化的公共產品供給模式帶來了農村公共產品供需失衡問題。

1.1 農村公共產品供給制度困境

當前我國農村采用“基層政府+村民自治”的公共產品供給模式，這種社會治理模式下行政資源、決策權力、公共財政等多由上級政府所把持，上級政府常會以行政命令、績效考核等方式層層分解經濟指標、發展任務等，并以這些考核和評價基層官員，在這種情況下基層官員多熱衷于投資少、見效快、政績顯的短期公共項目以及看得見、摸得著的農村公共產品，對看不見、摸不著的農村公共產品毫無興趣。比如，許多地方政府在新農村建設、城鎮化改造等容易產生政績的公共產品供給上非常賣力，對于農業技術推廣、農村醫療衛生、農民技術培訓等農村公共產品供給漠不關心[1]。顯然，在以政府為中心的、自上而下的農村社會管理制度下，基層政府、村民自治等不過是傳統集權行政鏈條中的一個環節而已，這無疑強化農村公共產品供給的制度困境。

1.2 農村公共產品供給主體問題

在傳統社會體制下，地方政府壟斷了農村公共產品生產和供給，市場力量很難進入農村公共產品供給領域，在這種壟斷性的公共產品供給模式下，農村公共產品供給者沒有競爭壓力和生存危機，喪失了追求成本最小化的內在動力，往往會以低廉的產品質量、昂貴的產品價格進行公共產品供給，導致農民的公共福利遭到損失。同時，公共產品供給主體單一化還導致公共產品種類單一，無法滿足農民多元化、多樣化的公共產品需求。近年來，全國各地積極推進農村公共產品供給方式改革，許多民間資本也進入了公共服務領域，但由于我國產權制度不完善、公共服務管理機制不健全，許多民間資本在農村公共服務中的產權無法得到充分保障，這無疑影響了民營組織參與農村公共產品供給的熱情。

1.3 農村公共財政資金來源困境

在現有行政體制下，國家稅收多集中于中央政府和省級政府，鄉鎮政府缺乏財政收入，無法維持龐大的農村公共服務支出，在這種情況下制度外財政成了農村公共產品供給的主要財政來源，所謂制度外財政是指地方政府以各種形式籌集的財政資金以及因此發生的財政支出。由于制度外財政是在鄉鎮財政缺口巨大時的臨時性財政安排，而且缺乏嚴格監管與有效監督，容易產生各種亂收費現象。此外，由于產權制度不明晰、公共服務管理混亂、經濟效益差等因素影響，社會資本不愿進入農村公共產品供給領域，這無疑帶來了農村公共服務資金匱乏問題，影響了農村公共服務事業的可持續發展。

2 供給側改革視域下農村公共產品多中心供給的制度建設

從供給側改革視角看，許多縣級和鄉鎮政府沒有足夠的財力進行農村公共產品供給，不能滿足農民日益增長的公共服務需求，這些給單中心的農村公共產品供給制度帶來嚴峻挑戰。為此，應當積極推進行政體制改革和公共產品供給制度改革，打破單中心的農村公共產品供給體制，為農村公共產品的多中心供給創造良好制度環境。

2.1 完善行政管理制度

長期以來，我國一直堅持單一化的農村公共產品供給機制，農村公共服務往往政府和集體承擔，社會資本和民間組織往往被排斥于農村公共產品供給體系之外。在市場條件下這種單一化的農村公共產品供給模式已不適應時代發展需要，為此，應當創新農村公共服務供給理念，建立多中心的農村公共服務更供給體制。同時，應當推進行政管理體制改革，取消與多中心農村公共服務供給體制不相適應的行政審批機制，減少政府對農村公共產品供給的人為干預，為民間組織、社會資本等參與農村公共服務提供良好的政策環境[2]。

2.2 完善供給監督機制

在農村公共產品供給多中心化的條件下，政府不再是農村公共服務產品的直接供給者，而成為農村公共服務政策、制度的供給者以及農村公共產品生產的監管者。所以，應當強化政府的農村公共服務監管職能，以更好地規范農村公共服務供給活動。比如，應當成了專門的農村公共產品供給監管機構，規范農村公共產品的生產、供給、消費等，解決農村公共產品供給的決策、籌資、生產安排等問題。此外，應充分發揮非政府組織在農村公共產品供給中的監督作用，提高農村公共產品供給的規范化程度。比如，應當堅持供給決策公開、供給資金公開、供給對象及范圍公開，將農村公共產品供給置于全社會的監督范圍之內，推進農村公共產品供給的規范化發展。

2.3 完善供給激勵機制

在現有政績考核體系下，官員多將樓堂館所、鄉村文化中心等能夠產生政績的項目作為農村公共產品供給的主要內容，反而忽視了農民最需要的法律法規、公共工程、社會保障、行政服務等公共產品。所以，應當改革農村公共產品的供給激勵機制，引導建立以農民為中心的績效考核機制，將農民的滿意度作為官員績效考核的基本標準，提高農村公共產品的供給質量。應當降低農村公共服務領域的準入門檻，減少私營組織進入農村公共服務領域的行政行審批，使私營組織能夠進入農村公共產品供給之中。還應通過財政補貼、信貸優惠等方式引導私營組織投資投資農村公共產品供給，通過出售農村公共項目經營權的方式吸引私營部門投資農村公共產品供給;應按照誰投資誰受益的原則界定農村公共產品的產權，引導社會資本參與農村公共產品供給[3]。

3 供給側改革視域下農村公共產品多中心供給的方法路徑

從供給側改革視角看，農村公共產品供需失衡問題是供給制度單一化、供給主體單一化、供給資金單一化等因素造成的，要破解農村公共產品供給的現實困境就需要創新農村公共產品供給的制度、主體、模式等，將規則制定權和執行權分配給多個單位，建構無數個相對獨立的公共產品供給主體，建立多中心化的農村公共產品供給體系。

3.1 建構多中心化的農村公共產品供給制度

憲法規定，鄉鎮政府是獨立的政權組織，而村委會是獨立的群眾性自治組織。也就是說，農村公共產品供給主體應當擁有相對獨立的決策權和執行權，但在壓力型行政體制下村委會、鄉鎮政府等不過是整個行政系統的一顆“螺絲釘”，將大部分精力都放到了執行上級任務之上，并沒有太大的自由空間和公共權力。所以，應當推進農村公共產品供給制度改革，建立以基層政府、村委會等為主體的農村公共產品供給模式，充分發揮基層政府、村民組織等在農村公共服務供給中的作用。要從農民自身需求出發，建立公共產品的需求表達機制，給予農民充分的民主權利，形成由內部需求決定的公共產品決策機制。此外，應當完善基層民主選舉制度，確保基層民主選舉的公正性、合法性等，以基層自治的方式打破嚴密的縱向權力鏈，強化農村治理主體在農村公共產品供給中的地位和權力。還應當充分尊重農民在農村公共產品供給中的參與權和表達權，暢通農民的意見表達和利益訴求渠道，滿足農民最迫切的公共服務需求。

3.2 建構多中心的農村公共產品供給主體

在農村公共產品供給中應當由政府提供地方治安、農業科學研究、鄉村道路建設等純公共產品供給。在農村社會生活中純公共產品往往比較少，多數公共產品往往是介于公共和私有之間的準公共產品，如農業技術推廣、農村教育服務、農業機械服務等，這些準公共產品擁有一定的非排他性、非競爭性等，可以由市場主體進行供給，以收費的方式彌補市場主體的邊際成本。所以，政府可以通過財政預算、政策安排、政府采購等方式引導私營部門參與農村公共產品供給，推進農村公共產品供給主體多元化。本著“誰投資，誰受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調動各類主體投資農村公共產品的積極性，即實行農村公共產品市場化發展。比如，可以出臺用地、稅收、財政、金融等優惠政策，引導社會資本參與農村教育、農村醫療衛生、農村公共工程等公共服務領域，滿足農民多樣化的公共服務需求[4]。此外，應當充分發揮農村社區、非營利組織等在農村公共產品供給中的作用，以更好地提高農村公共產品供給效率，提高農村公共產品供給質量。

3.3 建立多中心的農村公共財政供給方式

公共財政是農村公共產品供給的重要資金來源，也是農村公共產品供給總量不足的主要原因。所以，應當深化農村公共財政供給體制改革，建立財權與事權相匹配的財政管理制度，為鄉鎮政府提供充分的公共財政保證。然而，農村公共產品供給是一項龐大而復雜的系統工程，需要大量的資金投入，僅僅依靠公共財政投入是無法滿足農村公共服務需要的。為此，應當建立多元化的農村公共財政供給體制，通過財政補貼、貼息貸款、政府采購等方式引導更多的社會資本進入農村公共服務領域，建立公共財政主導、社會資本補充的農村公共服務資本供給體系。還可以通過發行農村基礎建設債券、成立農村公共服務專項基金等方式籌集農村公共服務資金，解決農村公共服務資金供給不足的問題。此外，應當充分發揮非營利組織在農村公共產品供給中斷重要作用，通過“希望工程”、“燭光工程”等為貧困地區籌集資金，以有效解決貧困地區農村公共服務資金匱乏問題[5]。

從供給側改革視角看，農村公共產品供給面臨著單中心化的現實困境，這些影響了農村公共產品供給的數量、質量、效率等。所以應當推進農村公共產品供給制度改革，建立多中心的農村公共產品供給體系，以更好地滿足農民多元化、多樣化的公共服務需求。

參考文獻

[1]張杰，楊嵌.城鄉統籌發展中的農村公共產品供給體制改革[J].內蒙古財經大學學報，2014（6）.

[2]彭尚平，張濤，程嬙英.城鄉統籌下創新農村公共產品供給機制探析[J].學術論壇，2012（4）.

[3]董明濤，孫鈺.我國農村公共產品供給制度演變及其完善研究[J].求實，2011（5）.

[4]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟[M].上海：上海三聯書店，2000：45-46.

[5]謝冬水.構建我國農村公共產品供給多中心體制探析[J].湖南行政學院學報，2007（1）.