我國公立高校投入模式：變遷、分析與思考

徐孝民 莫蕾鈺

摘 要：經費籌措在公立高校建設中具有舉足輕重的作用。從時間上將我國公立高校投入模式劃分為“政府全額資助、多元籌資探索、擴招后再調整、特色拓展和‘提質增效+國際化發展”五個階段，歸納梳理各階段投入模式具體內容。從經濟增長的需求、管理思想的導向、財稅制度的變革和高等教育規模擴張四個方面分析投入模式變化的成因，探討我國公立高校現行投入模式目前存在的問題，給出相應的政策建議。

關鍵詞：公立高校;投入模式;教育管理

我國公立高校經費籌措已形成政府主導、社會力量多元投入的格局，[1]資金投入在總量、充分度、多樣性和公平性等方面得到充分體現。同時，形成了包括提升國家獎學金的資助力度、擴大國家助學金的資助范圍和優化國家助學貸款制度在內的學生資助體系，教育公平性得到有力保障，獲得了國內外廣泛認可。

根據教育部統計數據：1949年，全國202所高校在校學生11.65萬人，高等教育毛入學率不足0.5%;2018年，全國普通高校2，663所，在學總規模達到3，833萬人，高等教育毛入學率達到48.1%，[2]經費總投入達到12，013億元，生均教育經費總支出達到36，294元[3]。高等教育的供給規模及生均經費的充足度得到了充分保障。

投入模式變遷

我國公立高校的投入模式受到經濟增長和管理制度等因素的影響在不同時期呈現出不同特點。

1. 1949年—1985年：政府全額資助

1949年，中華人民共和國成立后，政府逐步接管了舊中國的國立和私立高校，于1952年基本實現高校公立化，高校投入為政府財政撥款全資助型。就讀學生不須繳納學費，由政府提供金額及資助范圍不等的人民助學金補助其生活。財政撥款采用“基數加增長”模式，即以上年教育撥款為基數，加上預算期的調整部分，計算預算期總額。在具體實施中，出現了高校不斷增大開支，以獲取次年增加撥款的現象。

2. 1986年—1998年 ：多元籌資探索期

1986年，國家教委和財政部發布《高等學校財務管理改革實施辦法》，確定高校年度教育事業費預算由主管部門按照國家的總投入和對不同科類、層次、地區情況，按綜合定額加專項補助的辦法進行核定，即將“基數加增長”的教育事業費撥款模式改變為“綜合定額加專項補助”模式，同時執行“包干使用，超支不補，節余留用”原則。其中，綜合定額部分主要由政府主管部門按定額標準和學生人數核定下達，專項補助對“綜合定額”補充，由財政部門和教育部門根據國家政策導向和學校特殊需要核定下達，主要包括學科建設經費、中遠期教師隊伍培訓建設費等。[4]

在財政外資金籌集方面，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出：“高等學校有權在計劃外接受委托培養學生和招收自費生”和“有權具體安排國家撥發的基建投資和經費;有權利用自籌資金”等規定。1989年，原國家教委等三部委聯合發布的《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的決定》，正式建立高校學費制度。隨著自費生、委培生等計劃外高學費學生人數不斷增加，與計劃內低學費學生，不交學費的師范、農林等專業學生，形成了高校學費三軌制。[5]1993 年，國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出的“財、稅、費、產、社、基、科、貸、息”更明確了多元籌資思路，并通過1995年的《中華人民共和國教育法》和1998年的《中華人民共和國高等教育法》而獲取法理地位。[6]但此模式在實施初期不免滋生若干問題，于是1996年《高等學校收費管理暫行辦法》指出：“學費標準根據年生均教育培養成本的一定比例確定”，并且“高等學校學費占年生均教育培養成本的比例最高不得超過25%。具體比例須根據經濟發展狀況和群眾承受能力分步調整到位”，于1997年基本完成公辦高校招生收費并軌。

3. 1999年—2008年：擴招后再調整

隨著改革深化，對高校人才供給量提出更高要求，但國家財政負擔較重，而通過不斷增長學雜費來補充辦學資金的非議較多，亟須探索其他有效投入途徑—調整撥款方式+銀行借貸為主的多元籌資模式應運而生。

1998年，國務院頒布的《關于調整撤并部門所屬學校管理體制的決定》將大批中央高校下放到地方，讓省級政府成為高等教育支出責任的主要承擔者。而隨著公立高校擴招，各級財政撥款與學費的增長也難以應對。對此，教育部于1999年開始改善學生資助體系，當年，中國人民銀行、教育部、財政部聯合發布了《關于國家助學貸款的管理規定（試行）》，初期的國家助學貸款制度由政府補貼部分利息;2000年，各高校開始建立“綠色通道”，對家庭經濟困難新生先辦理入學手續，入學后評估家庭經濟情況再資助;2007年，國務院發布《關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，擴展了國家助學金的資助覆蓋面及資助力度，使其與國家助學貸款制度并行，形成較完善的高校學生資助體系。

關于允許公立高校通過銀行貸款的問題，時任教育部部長陳至立在教育部2000年度教育工作會議上的講話中，要求利用銀行貸款加大校園改造和建設力度， 使學校的教學、體育、基礎設施有較大改善。[7]自此，金融貸款成為高校融資的重要甚至主要渠道，并隨著高校規模進一步擴張而加劇。[8] 2004年，為控制高校貸款過度擴張，教育部發出《關于建立直屬高校銀行貸款審批制度的通知》，建立了部屬高校的銀行貸款審批制度。此后，江蘇、安徽、河北等省也紛紛對本省高校銀行貸款進行控制，但鄔大光教授課題組（2006年）調查依舊顯示：我國公立高校貸款規模仍高達2，000億元～2，500 億元;[9]截至2010年底，全國1，164所地方普通公立高校負債2，634.98億元，眾多公立高校深陷還貸還息“雙重困境”。

4. 2009年—2014年：特色拓展

2008年，為進一步規范公立高校投入管理，財政部、教育部發布的《關于完善中央高校預算撥款制度的通知》提出：“改革的總體思路是：完善支持體系，突出高校職能;細化綜合定額，體現辦學差異;穩定專項投入，明確支持重點。增加績效撥款，構建激勵機制”，具體操作中，項目撥款占比提升，參考高校績效進行撥款;同時，將更多社會資源轉化為育人資源，著力構建高校與實務部門、科研院所和行業企業協同培養人才的有效機制。從2010年起，教育部先后推出了卓越工程師、卓越新聞人才、卓越法律人才、卓越農林人才和卓越醫生等教育培養計劃，取得了很好的效果。研究型高校普遍重視申報國家級科研項目并轉化科研成果。為減低支出壓力、轉移風險和提升資源配置效率，一些高校結合自身資產和特色職能，選擇若干基礎設施與校外單位聯合經營，還有一些地方高校注意培養當地產業需要的特色人才并且建立相應的咨詢培訓服務機構。2009年以來，政府投入比例開始提升并持續增長，學費增長速度重回10%以下，學雜費收入占比持續降低，[10]特色拓展作用凸顯。

5. 2015年以后：提質增效+國際化發展

該時期財政撥款的管理方式突出刪繁增效與規范提質;同時，為了促進“雙一流”建設與“一帶一路”倡議的推進，高校開始對標海外籌資經驗：不但要努力募捐、提升產業聯系，而且深入探索涉外辦學的經濟增長點。

2015年，財政部、教育部印發《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》，以完善基本建設支出、降低重復項目支出、優化項目配置為目標。同年頒布的《教育部關于直屬高校落實財務管理領導責任 嚴肅財經紀律的若干意見》也明確“健全財務治理體制和運行機制……規范內部財務治理體制和運行機制”。此外，教育部《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》也提出，“主要采取按照因素、標準、政策等辦法科學合理分配資金，促進高校公平公正競爭。” 2017年，財政部頒布《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》，更為構建統一、科學和規范的新的政府會計制度奠定基礎。[11]

2015年，國務院《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》的出臺，讓國內重點高校有了對標海外知名高校的資金起點，學習國外高校先進的募捐與產學結合經驗，提升利益相關者的滿意度及回饋可能性。貫徹“一帶一路”倡議，也促進了我國公立高校留學生數量增長和中外合作辦學項目擴展。

目前，我國公立高校的籌資依舊是財政與學費收入占據80%以上，其他融資模式逐漸成長，主要表現為：一是財政投入為主，中央、地方分擔撥款，以地方為主[12]，整體占比上升到60%以上;二是高校學費水平基本穩定略有提升，整體占比略有下降;三是高校PPP（在公共服務領域推廣政府和社會資本合作）融資模式有進一步的發展;四是校企合作不斷深入，科研轉化、訂單培養、咨詢服務等多種方式，使高校的知識及智力資本貨幣化所得絕對額變大;五是社會捐贈熱情增強，校友及企業大額捐贈數明顯增加;六是其他籌資渠道不斷創新，如利用外匯儲備注資、教育信托、融資租賃實驗室，利用股市、債券市場等資本市場渠道。[13]

投入模式變化的原因

1.經濟增長的需求

經濟增長決定了對高等教育的投入總量終將越來越高。經濟轉型、產業升級、社會文化水平的提升都會促使高端人才的需求增長，良性循環又會持續推高對高等教育服務的質、量需求，從而必然需要資源投入的不斷提升。

教育市場全球化發展還決定了未來經費競爭加劇。一方面，世界一流高校競爭需要不斷增長且穩定的經費保障，[10]如何在主流資金渠道投入不足的情況下仍高效運行有待進一步探索;另一方面，隨著全球化的推進，世界高等教育市場的融通與競爭會愈加激烈，從而使得我國公立高校收入面臨更多的不確定性。

2.管理思想的導向

科教興國戰略決定了政府對高校的經費投入的基本增長。自1999年首次提出科教興國戰略以來，教育對國家生產及社會進步的核心推動作用就被反復肯定。2010年，提出財政性教育經費占GDP 4%的目標，更是為保障教育支出的基本穩定奠定了基礎。應當注意的是，增強高校自主權與高校加大對財政外經費需求相伴隨。自1985年教育體制改革開始，高校的自主權就不斷增強，而隨著高校職能及社會影響隨之拓展，高校對社會資源的多元性、廣泛性和穩定性需求隨之提升，從而增加了對財政外經費的需求。

3.財稅制度的變革

作為公立高校收入的最主要部分，財政撥款的充足性、國家對事業單位的審計強度都會影響高校主體收入的規模。財政對高等教育投入多少、由中央還是地方來提供財政撥款，關系到各高校所能分得的“蛋糕”總量。中央財政只承擔全國5%的高校財政投入，而地方財政卻需要承擔全國95%的高校投入。大部分地方高校財政收入規模會相對更小。同時，對高校支出的約束程度會影響高校的籌資積極性及難易程度。公立高校財務管理要服從國家對事業單位的預算執行效率及信息披露的管控，這些關系到高校收入資金“好不好花”的問題。高校希望去尋找更具自由度的資金，而部分企業的投資或捐贈也是希望能搭乘政府的“便車”，享受政府作為主要投資方的“溢出”效益。另外，財稅制度的改革會直接關系到居民收入，決定了其支付及捐贈能力，如個人及企業所得稅的調整實際增加了居民的凈收入，而《中華人民共和國慈善法》對個人及企業捐贈行為免稅細則的調整，也會影響企業及個人的捐贈傾向。

4.高等教育規模的擴張

高等教育規模的擴張需要基礎設施、師資、后勤等相應資源的支持，是高校投入增加的直接原因。1949年—1957年，年均入校人數不足10萬人，教育部撥款即可維持，而自1958年的擴招就使得教育部不得不將部分高校撥發給其他部委來共同維持;1977年恢復高考后，高校招生數量的迅速提升也使得管理部門探索其他籌資渠道;而1999年的擴招，更是需要地方政府的資金和學生學費的支持才可持續;而后期高等教育累計規模的不斷擴張，倒逼相關管理部門及高校共同探索穩定而多元的籌資渠道。

當前存在的問題

在總結我國公立高校投入成績的同時，下述幾個方面的問題也應引起充分重視。

1.培養成本計量不夠精確

“培養學生所耗費的社會勞動，包括物化勞動和活勞動，其貨幣表現為培養學生由社會和受教育者個人直接和間接支付的全部費用”[14]，目前對這些培養成本的估算不夠合理與準確。具體表現在兩點：一是生均總成本計算合理性有待增強。不同地域、專業、聲譽及就業質量的高等教育在培養成本上均存在差異，應有更明確、細致的計量。二是各利益相關者的分擔比例不夠準確。國家、地方政府、個人和企業在不同的專業、培養階段及質量下收益不同，其投入分擔模式理應有明確和具有區分度、合理公平的劃分標準。

2.績效與問責機制仍未鞏固

在績效問責方面，政府對學校預算考核與監管力度不足直接造成資金投入不合理。政府對高校預算執行的考核指標，為“預算執行率”，而非“預算執行效率”。在實際運行中，常常出現高校不顧資金是否存在浪費，不講效率的年底突擊花錢現象。[11]同時，“基本支出預算撥款加項目支出預算撥款”模式在項目支出偏大的情況下，存在項目撥款沒有客觀標準、分配過程和結果不公開透明等問題。當前，雖有擇優意愿與相關規范框架，但實際運行中監督不足、評估公信力不強，難以達到預期效果。

3.校際資源差距不斷擴大

我國各區域經濟發展的不均衡決定了各區域對人才專業、結構需求程度存在差異，[15]同時地方政府及受教育者家庭的分擔和承受能力不同，再加上資源轉化能力與強度也會受到當地經濟環境的影響，造成不同類型高校在多元化籌資發展中差異越來越大。

值得注意的是，重點扶持的高等教育戰略決定了高校間的資源差距日益擴大。不論是改革開放前的重點高校計劃，還是“211工程”和“985工程”，以及后期的“2011計劃”和“雙一流”建設，我國的高等教育重點發展戰術一直延續，使得部分高校不但獲得了極強的財政優勢，還積累了多元籌資的優勢條件，而“先天不足”的高校反而對有限的財政撥款更為依賴。這種戰略在客觀上對我國高等教育發展在地區間、學校間“差序格局”的形成起了助推作用，[16]“馬太效應”愈演愈烈。

4.捐贈配套體系不夠完善

近年來，高校所得的社會捐贈增長迅速，但由于經驗缺乏，還存在多方面的問題：一是公立高校普遍對捐贈資金的使用缺乏披露。捐贈人不能充分得到捐贈資金流向、補助金發放標準以及對捐贈留本基金的再投資情況等方面的信息，這是導致部分企業家捐贈海外高校的重要原因。二是公立高校缺乏公共籌資平臺。目前，95%以上的大學教育基金會屬于非公募基金會，無法直接針對社會大眾募捐，大大降低了籌資的效率效果。三是當前對高校捐贈行為的倫理約束不清。許多大額捐贈是長期項目，對“諾而不捐”的現象如何防范并不清晰;捐贈資金的來源是否帶有政治目的及合法合規性也有待監管。

政策建議

1.完善高校培養成本估算模式

建議可以參照高校績效水平、專業就業等方面的情況來制定更具說服力的總成本估算體系。采取多方議定的模式確定分擔比例。引進市場機制，對不同項目提供更具精度的預算與權責清單，共同探索與完善投入體系。

2.均衡差異化發展

政府撥款機制作為主要收入渠道，應有更清晰的導向。必須進一步明確差異化發展導向。正視各高校在資源稟賦、地理位置和生源條件等方面的差異，設立多樣、精準的績效考核標準，逐漸消解院校層固化的同一化發展傾向。尤其要關注的是，為促進高等教育均衡發展而多渠道增加中西部高校的經費補助。中西部高校對財政撥款的依存度更高，尤其要加強對這些地區高水平教師、畢業生的專項資助，減少人才流失，以人才固產業，協力推動當地經濟建設。

3.優化撥款績效評估體系

應當細化產出與效率為導向的指標體系。建議參考國外經驗，將畢業率、轉學率、教職工工作量、資格證考試通過率、學位獲得率、畢業生安置率、總學時、入學標準和措施、委任項目數及層次等列入績效考核指標。[17]在撥款績效評估的工作中，應當確保評估過程公正透明。在評估具體步驟的執行中應充分保證利益相關者的知情權，必要時邀請代表參與其中。建議高度重視評估的結果，提高評估結果對撥款的影響。在評估實踐中，建議恰當引入第三方機構參與。這樣既體現了績效評估的獨立性與專業性，確保了治理理念與公共參與有更清晰的載體，又為資金的撥發設立了“緩沖帶”。可以參考英國撥款委員會的相關經驗。

4.完善內控機制和政策支持

從完善高校內控角度看，應當積極遵守政府對事業單位的財務管理條例。例如：遵守2008年《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》中對基建融資的規范要求，又如執行2016年教育部出臺的《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，對不同籌資項目設置防火墻以降低與預防市場風險。同時，從優化政府配套政策的視角，建議對高校籌資單列相應機制予以保障與監督，如設立專門的撥款機構和設立總審計師制度以及在慈善捐贈、資產管理和金融防范治理等方面出臺切實可行的政策指引等。

本文系教育規劃國家一般項目“‘雙一流建設視角下的高等教育財政資源優化配置研究（項目編號：BFA180066）”的階段性成果

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{作者單位：徐孝民系中國礦業大學（北京）黨委書記;莫蕾鈺，中國礦業大學（北京）管理學院}

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