新修訂檔案法立法理念研究

陳惠霞/杭州高新技術產業開發區（濱江）檔案館

立法理念是含于立法環節中的內在精神和最高原理，它體現了立法者對立法的本質、原則及其運作規律的理性認識及由此產生的一種價值取向，是立法者以實現法治為目標，意圖通過法律建設完善來治國理政的一種思想境界。2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》，這是檔案法自1988年1月1日施行以來的首次修訂，對推進檔案治理體系和治理能力現代化將起到基礎性作用。通過修訂，檔案法由原來的六章二十七條增至八章五十三條，新增檔案信息化及監督檢查兩章內容，充分體現出新形勢下檔案工作以信息化為主、依法治檔的特征。同時，全文實質性修改25條，占條文總數的47%。通過研讀新增、修改的條文，可看出在立法理念上的創新所在與遵循傳統之處。

1 創新思維

1.1 提高對利用者的權利保障

新修訂檔案法在立法理念上更加注重對檔案利用者權利的保障，主要體現在兩方面：一是權利與義務并重，進一步擴大利用范圍。新修訂檔案法在強調一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民具有保護檔案的義務的同時，指出其同時享有依法利用檔案的權利，注重了權利與義務的平衡，體現出管理者與利用者權利并重的立法理念。類似的還有第二十八條，不但對檔案館提供利用的方式進一步予以明確，對檔案館不按規定開放利用檔案的行為提出了處理程序，而且進一步擴大檔案利用主體的范圍，明確只要為持合法證明的單位和個人，均可利用已開放檔案。對檔案館利用要求的提高，利用義務的強化以及利用范圍的擴展將有助于吸引更多的組織、個人參與其中，進一步發揮檔案的價值。二是縮短檔案封閉期，對利用行為進行激勵，對利用手段進行優化。新修訂檔案法將檔案開放年限由30年縮短為25年，而且經濟、教育、科技、文化等檔案可少于25年向社會開放，力求盡可能減少檔案的封閉期。第七條指出對檔案利用作出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵，進一步凸顯檔案保管的目的在于利用。只有將死檔案轉化為更多更優秀的利用成果，才能進一步彰顯檔案的價值，體現出檔案工作的意義。一方面加快檔案的開放，一方面對開放利用行為進行鼓勵，以加大檔案開發利用為重點的立法理念可見一斑。同時第四十一條在信息化建設方面指出國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用，更是為信息化背景下檔案利用工作的開展指明了方向。

1.2 加強人文關懷

強制性是法律的普遍特點，在強制性中加入對個體權利的保障性，則能體現出法律的人文特色。新修訂檔案法第二十二條就體現出這一特點。該規定將舊版檔案法中強制性特點明顯的規定進行了更改。首先，縮小了權力行使主體范圍，由過去的檔案行政管理部門改為省級以上檔案主管部門。其次，收購或征收的范圍也限定為對國家和社會有重要保存價值的檔案。再次，在處理方法上，不再是體現出強烈的強制性特點的直接代為保管方式，而是以幫助為主，充分尊重檔案所有者的權利，在此基礎上如保管條件仍得不到改善，方可在協商的前提下代為保管。最后，對征收行為也要求依法進行，不但強調了行為的實施要以合法為前提，突出協助為主的特點，而且與民法典中有關物權的規定較好地做了銜接。

1.3 關注公權的合理性與私權合法性

新修訂檔案法對公權的合理性進一步予以明確，同時擴大私權的合法性。在明確公權的合理性方面，新增監督檢查一章，對檔案主管部門依法進行檢查的內容、開展檢查的條件、可采取的措施、檢查過程中的禁止事項等進行明確，使檔案主管部門能夠專注于行政監管，使檔案館充分履行集中管理檔案的職責，通過開發館藏資源進一步發揮檔案價值。同時擴大私權的合法性，比較明顯的是在檔案公布權上，賦予非國有企業、社會服務機構等私有主體檔案所有者公布檔案的權利，以及檔案保管方面，不再對不符合保管條件的私人所有的對國家有保存價值的檔案直接予以接收，而是以采取協商、幫助措施確保檔案安全為主。

2 遵循傳統

2.1 注重威懾違法行為

新修訂檔案法能夠為規范的主體所接受，才能體現其價值，同時體現出法律的權威性，而能夠被規范的主體所接受主要取決于法的公正性，輕重適宜的判決，對正義的維護，才能被人們所接受，如果發現法律無法使正義得以體現，罪惡得到應有的懲罰，與公民的利益訴求背道而馳，甚至成為侵犯他人合法權益的工具、手段，則法律的威懾力將大打折扣。新修訂檔案法依舊注重威懾違法行為，在對違法行為的懲處上體現出對違法行為的威懾力。設第七章“法律責任”，列有5條法律條文，明確單位和個人的違法行為及所需承擔的法律責任。特別對檔案服務業企業所需承擔的法律責任進行明確，指出“檔案服務企業在服務過程中有本法第四十八條第一項、第二項、第四項違法行為之一的，由縣級以上檔案主管部門給予警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款”。

2.2 注重完善表達渠道

法律規定不但要注重協調各方的權利義務，而且要確保利益相關方有暢通的表達渠道，如此才有助于立法、執法主體廣泛聽取、了解各方的訴求，在后續法律修改過程中，將各方利益進行通盤考慮，融入法律條文中，方可制定出符合盡可能多的利益主體需求的法規。因此，政府及時回應社會各方的利益訴求是立法過程中的一項義務，更是促進法律法規進化的有效激勵方式。在市場經濟日益深入的今天，市場主體的利益訴求趨于多元化，這種多元化的利益需要被回應，需要引起政府的重視并給予合法的反饋，才能有效提高各主體的積極性，否則會降低各利益方對法律的信仰，轉而從其他渠道爭取自身利益，而實現這一過程的關鍵是有合法的渠道進行疏通表達。新修訂檔案法依舊注重完善表達渠道，專門設立監督檢查一章，對公民監督權利事項疏通表達途徑進行明確。如第四十四條規定發生檔案損毀、信息泄露等情形的，應當及時向檔案主管部門報告，第四十六條規定任何單位和個人對檔案違法行為，有權向檔案主管部門和有關機關舉報。筆者發現，新修訂檔案法雖明確了表達訴求的對象單位，但具體是向同級檔案主管部門還是向上級檔案主管部門報告或舉報并不明確。筆者建議，在明確各主體權利義務尤其是公民相關權利的同時，需要明確對應的訴求反映渠道，可通過完善配套法規等方式加以解決。

以上對新修訂檔案法立法理念的分析，體現出新發展階段我國檔案立法工作的價值取向，總結其中的創新點與遵循傳統之處，能夠更加清晰地認識當前檔案工作的特點，將有助于進一步深化對新修訂檔案法的理解，推進后續相關法規立改廢工作的開展。