檔案部門與保密部門的關系
——以黨政機構職能體系建設為背景的分析

張 臻/北京電子科技學院管理系

2018年，中共十九屆三中全會作出了深化黨和國家機構改革的重要部署，我國黨和國家機構職能體系經歷了一次重構性改革。作為黨和國家機構的重要組成部分，檔案部門（這里指檔案主管部門）與保密部門（包括各級保密委員會辦公室和保密行政管理部門）也經歷了不同程度的優化調整。2019年10月，中共十九屆四中全會明確要求“完善黨和國家機構職能體系”“完善國家行政體制”。2020年6月，新修訂的《中華人民共和國檔案法》對做好檔案開放工作和確保檔案安全提出更高要求。在這一背景下，研究檔案部門與保密部門間職能關系的現狀、存在哪些問題與不足、應如何優化等，具有重要意義。

由于當前學界側重研究檔案管理體制演變[1]、省級檔案機構改革的特點[2]、檔案機構定位[3]、檔案部門與數據管理部門間關系[4]、機構改革后檔案工作面臨的問題[5]、檔案機構改革與檔案職業發展[6]以及檔案機構改革涉及的理論和法律等問題[7]，對于檔案部門與保密部門間關系問題鮮有著墨。筆者采用文獻研究和實地調研的方法，基于黨政機構職能體系建設的視角，對兩類部門間的關系進行探討，以期對二者關系的優化提供有益參考。

1 當前我國檔案部門與保密部門的關系

隨著我國黨政機構職能體系的建立與發展，我國檔案管理體制與保密管理體制都歷經了相應的演變。我國的國家結構形式和計劃經濟體制等因素，使得中央和地方政府間縱向關系的職責同構一直是總特征。2018年機構改革后，職責同構被打破，“職責重構”[8]或稱“職責序構”[9]成為機構職能體系改革的新特點。

在國家層面，檔案部門與保密部門的機構設置依然是“一個機構、兩塊牌子”的模式。作為部委管理的國家局，國家檔案局與國家保密局分別與中央檔案館和中央保密委員會辦公室組成“一個機構、兩塊牌子”，列入中共中央直屬機關（即中共中央辦公廳）的下屬機構序列，規格為副部級。需要指出的是，我國保密工作的領導機構是各級保密委員會，各級保密委員會的辦公室承擔其日常事務工作。但是，地方層面檔案部門與保密部門的關系則有所不同。

1.1 省級檔案部門與保密部門的機構設置

在省級層面，除港澳臺外，“黨委辦掛牌機構+黨委辦管理的機關”是省級檔案部門與保密部門最主要的關系類型，我國22個省（自治區、直轄市）的部門設置都屬于這一類型。部分省、直轄市的部門設置屬于“職責劃入黨委辦（未掛牌）+黨委辦管理的機關”（河北、江蘇），以及“黨委辦掛牌機構+黨委辦掛牌機構”（遼寧、湖南、西藏）的關系類型。在上海市、云南省和甘肅省，兩類部門的獨立性更強，均為黨委辦管理的機關或黨委工作機關；海南省則為“政府辦管理機關（局館合一）+黨委辦管理的機關”在保密部門機構設置上，各省（自治區、直轄市）均采用保密局與保密委員會辦公室“一個機構兩塊牌子”的設置模式。

從14個副省級市（除沈陽外，未能查到沈陽市相關資料）的情況來看，“黨委辦掛牌機構+黨委工作機關（或歸口黨委辦管理）”是檔案部門與保密部門間最主要的關系類型，廣州、哈爾濱、南京、長春、濟南、大連、青島、深圳和成都、寧波（歸口黨委辦管理）共10個市屬于此類。另外，杭州和廈門屬于“黨委辦掛牌機構+黨委辦掛牌機構”的類型；西安屬于“職責劃入黨委辦（未掛牌）+黨委工作機關（歸口黨委辦管理）”類型；武漢將檔案部門與保密部門以及機要部門合并設立、成立市委機要保密和檔案局，加掛市國家保密局牌子。

1.2 省級以下檔案部門與保密部門的機構設置

根據2018年中共中央《關于地方機構改革有關問題的指導意見》及有關要求，“賦予省級及以下機構更多自主權，允許地方因地制宜設置機構和配置職能”，且大城市黨政機構不超過55個，中等城市不超過47個，縣級黨政機構根據大中小縣不同情況，控制在30—37個左右[10]。在這一政策要求下、在省級檔案部門與保密部門的機構改革參照下，我國各市的檔案部門和保密部門多為黨委辦掛牌機構，區縣層面由區委（縣委）辦公室掛牌檔案局和保密局牌子的情況則更為普遍。如，蘇州市所轄各市、區都是黨委辦公室或黨政辦公廳掛牌檔案局和國家保密局（機要保密局），遼寧省沈陽市和平區、廣東省廣州市白云區、浙江省杭州市蕭山區、安徽省蕪湖市弋江區、山西省延安市延長縣等地都屬于這種類型。

可以認為，在省以下層面，檔案部門與保密部門機構設置的主要類型是“黨委辦掛牌機構+黨委辦掛牌機構”。另外，部分市縣屬于“黨委辦掛牌機構+黨委工作機關”的關系類型，如江蘇省蘇州市，湖北省鄂州市、荊州市以及云南省昭通市等。

2 我國檔案部門與保密部門關系存在的問題

2.1 涉密檔案管理監管職責不清

第一，兩類部門在涉密檔案安全保密監管方面的職責不清。2010年修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法》規定，保密部門主管保密工作，履行保密行政管理職能。《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》明確要求，保密部門應對“國家秘密確定、變更和解除情況”進行檢查。新修訂檔案法第四十二條、第四十五條規定，檔案部門對檔案安全事項具有監督檢查和行政處罰的行政管理職責，需對“信息安全保障情況”進行檢查，并就存在檔案安全隱患的情形責令檔案館等單位限期整改。

第二，從涉密檔案管理具體活動看，兩類部門的具體監管職責不夠明晰。涉密檔案管理活動包括檔案管理活動和保密管理活動，檔案部門與保密部門均負有一定的行政監管職責。但當前保密和檔案法律法規中沒有明確二者具體職責。檔案法僅明確“涉及國家秘密的檔案的管理和利用，密級的變更和解密，應當依照有關保守國家秘密的法律、行政法規規定辦理”；保密法律制度（包括2014年修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》和《國家秘密定密管理暫行規定》）則僅明確保密部門的行政管理職責。雖然《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》明確檔案行政管理部門和保密工作部門（即保密行政管理部門）對館藏檔案解密和劃分控制使用范圍負有指導和監督的職權，但該規定也沒有明確兩類部門對涉密檔案解密和劃控的具體監管職責。不少檔案部門和保密部門的工作人員認為，兩類部門都對涉密檔案管理負有監管職責，但由于缺乏清晰的職責劃分等原因，對涉密檔案管理的監管特別是解密和開放的監管亟待加強。

2.2 檔案開放方面的監管職責存在交叉

一方面，我國檔案法律法規明確了檔案部門對檔案開放的監管職責。如，新修訂檔案法規定“檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報國務院批準”，檔案部門對“檔案提供利用”等情況負有監督檢查職責。另一方面，保密部門在與檔案開放聯系緊密的檔案劃分控制使用（簡稱檔案劃控）和工作秘密管理方面具有一定的監管職責。《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第十二條規定，各級保密部門和檔案部門對館藏檔案解密和劃分控制使用范圍都負有指導和監督的職權。但在檔案工作中，檔案劃控通常被視為檔案開放（鑒定）工作的重要內容。需要指出的是，有的工作秘密管理制度明確了保密部門對工作秘密管理的監管職責，如廣州市委保密委員會于2019年印發的《關于加強廣州市保守工作秘密管理的指導意見（試行）》明確了保密部門對本轄區內保守工作秘密工作的指導、監督、檢查職能，但對于檔案開放監管來說，這與檔案部門的監管職責形成了一定程度的重疊。雖然我國工作秘密管理制度不夠健全，但可以預見的是，隨著中央保密委員會印發的《工作秘密暫行管理辦法》的實施，保密部門與檔案部門在檔案開放方面的監管職責交叉的現象將進一步凸顯。

2.3 兩類部門的監督管理理念尚待更新

從應然層面看，檔案部門和保密部門理應按照法律規定，樹立“堅持安全和利用并重”的監管理念。堅持安全和利用并重，這既是我國檔案法確立的檔案工作原則，也是我國保密法確立的保密工作原則。我國檔案法第四條規定，檔案工作“實行統一領導、分級管理的原則，維護檔案完整與安全，便于社會各方面的利用”。保密法第四條規定，保密工作“實行積極防范、突出重點、依法管理的方針，既確保國家秘密安全，又便利信息資源合理利用”。作為檔案和保密行政管理部門，檔案部門和保密部門理應堅持依法行政，牢固樹立“堅持安全和利用并重”的監管理念，科學推動檔案治理和國家秘密治理的現代化。

但從實然層面看，由于安全觀念、配套制度等原因，檔案部門和保密部門在監督管理理念上重安全保密而輕信息資源合理利用。實踐中，不少檔案部門和保密部門不同程度地陷入了“加強安全保密肯定無過、強調開放利用可能有錯”“強化安全保密監管有功、推動開放利用無利”等監管誤區。從監督檢查方面看，檔案、保密行政管理中都存在“檔案安全督查多、檔案開放督查少”“保密督查多、解密督查少”的情況；從問責追責方面看，很少有檔案館及其工作人員因“不按照國家規定開放檔案”而被問責，也很少有保密有關責任人因“未按要求開展解密審核”或“應當解除國家秘密而未解除”等行為而被問責。新時代，檔案部門和保密部門亟需更新管理理念，科學履行行政管理職能，促進發揮檔案工作、保密工作對國家治理現代化的支撐性、保障性作用。

2.4 檔案部門與保密部門工作協同不夠

實踐中，檔案部門與保密部門在工作中的協同不夠，一定程度上導致了“政出多門”現象。如，對于涉密檔案可否數字化、涉密檔案數字化可否服務外包，保密制度和檔案制度的規定并不一致，甚至存在沖突。

從國家層面來看，保密制度明確可以數字化、可以外包，但檔案管理制度僅明確非涉密檔案數字化要求，并沒有明確可否外包。一方面，國家保密局先后印發了《國家秘密載體印制資質管理辦法》《關于修改<國家秘密載體印制資質管理辦法><涉密信息系統集成資質管理辦法>的通知》，明確具有“涉密檔案數字化加工”資質的生產經營性企事業單位，可以承接印制國家秘密載體業務。另一方面，國家檔案局于2014年印發的《檔案數字化外包安全管理規范》僅指出“涉密檔案數字化按國家有關規定執行”，但沒有明確具體是哪些規定，而且要求在數字化前需要對涉密檔案進行篩除。在行業標準方面，國家檔案局僅針對非涉密檔案發布《DA/T 68.2-2020 檔案服務外包工作規范第2部分：檔案數字化服務》，其中也未明確涉密檔案數字化的要求。

從地方層面來說，各省（市、自治區）對此規定差異較大。有的地方明確允許涉密檔案數字化外包，如江蘇省檔案局和省保密局聯合印發的《江蘇省檔案數字化安全保密管理規定（試行）》；有的地方僅明確“絕密級和其他必須嚴格控制知悉、使用范圍的檔案”數字化不得外包，如《福建省檔案數字化工作安全保密管理規定》《云南省檔案數字化工作安全保密管理辦法》；有的地方明確禁止涉密檔案數字化外包，如浙江省檔案局聯合省保密局印發的《關于加強涉密檔案登記備份和數字化管理的通知》；《山西省重大活動檔案管理辦法》中明確禁止涉密檔案數字化，“凡屬重大活動中形成的涉密文件，未經解密則不得進行數字化加工”。實踐中，由于缺乏明確統一的制度規范，檔案館在涉密檔案數字化加工外包的問題上“無所適從”，綜合考慮安全保密要求和現有工作力量，不得不放緩數字化工作的進度。

3 優化檔案部門與保密部門關系的建議

3.1 強化系統治理思維和部門協同意識

在黨和國家機構改革任務總體完成和“十四五”規劃編制工作正在開展的背景下，建議檔案部門和保密部門從國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分認識檔案工作和保密工作的關聯性，加強系統謀劃和溝通配合，推動發展規劃、法規政策、行政監督等方面的工作銜接和業務協同。如，可通過將保密工作或檔案工作列入局長輪訓班、專題培訓班的培訓內容等方式，提高各級檔案局長（或保密局長）和其他干部的系統治理思維和綜合業務能力，為促進檔案安全與檔案開放的協同監管筑牢思想基礎。再如，可在“十四五”規劃中明確“完善檔案制度與保密制度的銜接”“加強檔案（保密）部門與保密（檔案）等部門的協調配合”等相關任務和要求。此外，可進一步開展檔案部門與保密部門關系的調查研究，總結部門間協同配合的具體情況和經驗做法（如武漢市委機要保密和檔案局），摸清體制機制中的問題與困難，以便有針對性地優化職能關系、系統提高檔案治理和國家秘密治理效能。

3.2 充分發揮黨委辦公廳（室）統籌作用

從國外看，俄羅斯、美國等國家比較注重檔案部門與保密部門的統籌。俄羅斯將聯邦檔案局副局長列為部際保密委員會的22名成員之一，其他成員包括總統辦公廳副主任、聯邦政府辦公廳副主任、聯邦安全委員會秘書助理等[11]。美國還將信息安全監督辦公室（基本對應我國的保密局）設在國家檔案與文件署之下，并接受國家安全委員會的指導[12]。但在我國黨政機構職能體系中，黨委辦公廳（室）是聯系檔案部門和保密部門最直接、最密切的部門。在許多地方將機構作為黨委辦公廳（室）掛牌機構或歸口管理機構的情況下，黨委辦公廳（室）作為黨委的綜合部門，其統籌協調優勢進一步凸顯。為充分發揮黨委辦公廳（室）在優化檔案部門與保密部門間關系中的統籌作用，可結合實際采取相應措施。

一方面，成立由檔案部門與保密部門等參與的聯合執法組。這不僅符合黨和國家關于優化行政執法體制機制和統籌規范督查檢查考核工作的總體要求，也有利于充分發揮兩類部門同屬黨委辦公廳（室）系統的組織優勢。在檔案主管部門和保密行政管理部門同為掛牌機構的地市或區縣，由于內設機構多只有一兩個處（科或股），采取聯合執法的方式便于解決檔案和保密行政管理工作力量不足等實際困難。另一方面，加強檔案部門和保密部門領導干部任用的統籌。在干部任用上，可加強檔案部門與保密部門間的干部交流，強化部門間協同的組織保障。在領導分工上，可將檔案部門和保密部門交由同一位領導分管（如由黨委副秘書長兼任檔案局長，并分管保密局），實現部門間協調“內部化”。通過發揮共同分管領導的職務權威作用，進一步提高協調效率和效能。

3.3 堅持運用法治方式完善職責分工

第一，盡快完善涉密檔案管理特別是涉密檔案解密管理制度。在新修訂檔案法對檔案開放和檔案安全作出許多新規定的情況下，建議國家檔案局和國家保密局加強溝通，統籌做好檔案解密與檔案開放制度的銜接，細化檔案解密的流程和環節，明確檔案部門和保密部門的具體監管職責。在檔案安全制度建設方面，應明確檔案信息安全監管與保密監管的關系，以厘清兩類部門間職責。此外，兩類部門還應統籌做好檔案服務（如檔案數字化服務）保密資質管理和涉密檔案服務安全管理制度建設，為劃清監管職責提供制度依據。

第二，加強檔案開放制度與工作秘密管理制度的銜接。中共中央保密委已于2019年印發《工作秘密暫行管理辦法》，對工作秘密的監管主體、工作秘密具體范圍制度作出了規定。在新修訂檔案法對檔案開放制度提出新的要求的情況下，建議在修訂《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》《各級國家檔案館開放檔案辦法》等制度時加強與工作秘密管理制度的銜接，明確檔案開放范圍與劃分控制使用范圍、工作秘密具體范圍的關系，進而分清檔案、保密等部門間的管理職責。

3.4 加快建立健全部門間協調配合機制

一是在涉密檔案管理的行政監管上，各級檔案部門和保密部門應結合實際建立重點工作會商機制和日常工作聯絡機制，加強協同配合與信息共享，統籌加強檔案開放監管與安全保密監管，保障檔案資源價值實現與國家秘密安全。二是在檔案工作機制和保密工作協作機制建設上，地方檔案部門和保密部門應加強溝通和合作，統籌優化檔案工作協作組、保密工作協作組等協作機制。在檔案局、保密局同時作為黨委辦公廳（室）掛牌機構的市縣以及其他有條件的地方，還可探索成立檔案和保密工作協作組，進一步提高督導效能。三是在推動數字化轉型方面，可充分利用現有電子文件管理聯席會議機制，將“涉密（包括涉及國家秘密和涉及工作秘密）電子文件管理”列為聯席會議工作重點之一，統籌推動檔案工作信息化和保密工作信息化和現代化。

檔案部門與保密部門的關系是我國黨政體制中部門間關系的一個體現。在檔案與國家秘密、工作秘密交織的條件下，檔案部門與保密部門在監管對象、監管環節和監管理念上存在著緊密聯系和一定沖突。在國家治理現代化視域中，檔案部門與保密部門都是黨和國家機構的有機組成部分，在“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”上具有共同價值。因此，檔案部門與保密部門需要強化系統思維和大局意識，探索共建共贏的合作之道，從而借勢借力地推動檔案治理現代化和國家秘密治理現代化，更好地支撐和保障國家治理的現代化。