教育行政執法全過程記錄與案卷歸檔

文·盧鵬

（作者單位：煙臺市教育裝備與技術研究中心裝備與安全教育研究室）

全面推行行政執法全過程記錄制度是推動嚴格規范公正文明執法，加快法治政府建設的一項重要舉措。具體到教育領域，就是按照法定行政程序要求，在行政執法過程行為中通過文字、音像記錄等方式，對教育行政執法全過程進行全面、系統、規范記錄，制作教育行政執法案卷并歸檔保存，從而實現執法全過程留痕和可回溯管理，確保所有教育執法行為有據可查。教育行政執法案卷作為教育行政執法過程行為的佐證材料和原始依據，如何分門別類地規范歸檔，則是保障教育系統行政科學決策、執法成效和依法行政的重要前提和基礎。

一、教育行政執法案卷歸檔存在的問題及原因分析

（一）文書范本利用不充分，發揮作用不明顯

個別教育執法主體開展執法活動時依然沿用陳舊版本，沒有按照行政執法監督部門要求，及時修訂完善本系統文書，導致文本不規范不標準；執法文書書寫方面，有的存在漏項、涂改，有的對違法事實陳述不夠詳盡，甚至填寫錯誤；對于部分學校存在“舉辦者變更未履行法定程序、未經核準擅自改變辦學地點、擅自分立學校、違規虛假宣傳以及抽逃挪用辦學經費” 等相對集中違法行為的處罰名稱過于簡單，行政相對人“統一社會信用代碼、組織機構代碼、工商登記碼、稅務登記號”等基本要素填寫不全，表述不夠嚴謹等。

（二）裁量基準執行不準確，存在模糊判斷地帶

在作出行政處罰決定時，有的執法主體不能根據違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度有效認定裁量等級。比如，《民辦教育促進法》第六十二條規定，“民辦學校有下列行為之一的，由縣級以上人民政府教育行政部門、人力資源社會保障行政部門或者其他有關部門責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得；情節嚴重的，責令停止招生、吊銷辦學許可證”。其中，對“情節嚴重的，責令停止招生、吊銷辦學許可證”處罰的裁量，有的執法主體不能有效區分并處和單處的區別，部分存在裁量等級和處罰標準難以拿捏無從下手的現象，影響了執法的公正和實效。

（三）調查取證環節有短板，執法案卷歸檔不規范

在調查取證階段，現場勘驗時，部分照片、攝像、錄音等資料沒有注明拍攝時間、地點、證明的內容、拍攝（錄制）人員姓名和身份等信息；調查詢問時，沒有兩名執法人員簽名和執法證件編碼信息等。案卷歸檔環節，有的沒有將制作和收集的與教育行政執法活動相關的檢查記錄、證據材料、執法文書等資料統一整理歸檔形成卷宗，沒有做到一案一卷、一卷一號；有的卷宗編號、卷皮制作、目錄填寫、文書排列、頁碼編序不規范，卷內材料排列混亂等。

究其原因，主要受制于以下幾個方面的影響。一是教育法治意識比較薄弱，教育行政部門運用法治手段管理教育的意識普遍不強。二是執法力量薄弱，執法工作多是兼職，人員精力有限，具備行政執法資格的人員不多，對相關執法程序不熟悉。三是執法經驗不足，執法手段匱乏，習慣采取行政手段、調解手段解決問題，對于應當給予警告、罰款等處罰的，大多給予通報批評、整改了之，沒有采取有效的制止和科學的處罰方式，致使面臨不作為的行政風險等。四是各級教育執法主體及主管部門未能定期組織業務培訓或培訓流于形式，導致執法人員實操水平不足。

二、加強改進教育行政執法全過程記錄和案卷歸檔工作的措施建議

（一）加強案卷梳理規整，發揮重要載體作用

根據案件發生的時間、地點及案件內容等要件組成執法案卷，包括案卷封面、卷內文件目錄、卷內文件、卷內備考表等部分，在建立完整的、可以存檔的案卷時，需要做好相應工作。設立案卷編號后，要確保案卷封面要素內容填寫清晰且無疏漏，記錄內容不能省略、涂改。要按照教育行政執法文書范本的標準順序列卷排序，自《立案審批表》開始編錄頁碼裝訂、避免漏項空項。要確保執法人員、立卷人、立卷時間等信息準確無誤，做好封面封閉包裝，做到美觀整齊、尺寸統一。

（二）做好案卷保管入庫，便于翻查防止丟失

案卷保管入庫可按照特定順序保管，以便查閱。比如按照案件類別，將學前教育領域、民辦教育領域、招生考試領域、學校安全領域等方面行政執法案件分別歸置，即可按案件類型對應查閱。比如按照立案時間，將案件根據順時排序，從卷宗封面便可追溯執法時段。再比如按照執法程序，根據作出行政處罰啟動的簡易程序和一般程序劃分入檔。

（三）探索推進以案釋法，豐富活化歸檔形式

落實“誰執法誰普法”責任制，貫徹黨組理論學習中心組學法、法治培訓、以案釋法等學法制度。強化法治文化陣地建設，充分利用國家憲法日、法律法規頒布實施紀念日等節點，開展普法教育。集中形成法治進校園、憲法宣傳教育、學校安全普法教育、校外培訓機構治理、招生考試作弊入刑等方面普法執法的典型案例，拓展案卷歸檔外延，豐富執法過程全記錄形式。

（四）規范行政執法行為，完善監督指導機制

進一步梳理完善教育行政處罰行政強制要素和裁量基準，規范使用執法文書，增強執法文書的說理性。強化教育行政執法職責，及時查處違規辦學、違規招生、侵犯學生權益、教師違背師德規范等行為。落實行政執法信息公示、全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”。 落實部門聯合“雙隨機、一公開”監管，檢查結果信息及時錄入省工作平臺，共享到國家企業信用信息公示系統向社會公示。推進行政處罰行政強制上網運行，推進實現行政執法信息網上公開、執法全過程網上記錄和網上跟蹤監督的工作要求。定期開展業務培訓，及時研究解決執法工作遇到的問題難題，進一步強化教育系統法治思維和法治意識，有效提升教育領域法律素質和執法能力。