我國檔案行政訴訟案件研究
——基于中國裁判文書網(wǎng)545 份裁判文書的實證考察

姚 明 /銅陵學院法學院

習近平總書記高度重視檔案工作，曾明確指出“檔案工作是一項基礎性工作，經(jīng)驗得以總結，規(guī)律得以認識，歷史得以延續(xù)，各項事業(yè)的發(fā)展都離不開檔案”[1]。當前，在全面建設法治中國的大背景下，如何進一步推進檔案工作法治化水平、提高檔案依法治理能力、提升各級檔案部門依法行政、依法管理和依法服務的能力，是做好新時代檔案工作的核心工作之一。本研究擬以對中國裁判文書網(wǎng)上的檔案行政訴訟案件實證考察為邏輯起點，對該類案件進行研究，分析目前檔案行政訴訟的特點以及所暴露的問題，提出預防化解檔案行政糾紛、提升檔案行政訴訟裁判質量的可行路徑。

1 我國檔案行政訴訟案件基本特征分析

2020年1月，筆者登錄中國裁判文書網(wǎng)[2]查詢得知，2014年1月1日至2019年12月31日，全國各級法院審結的檔案行政訴訟案件共計545件（含二審、再審），對案件進行梳理分析，發(fā)現(xiàn)有如下主要特征。

第一，2015年案件數(shù)達到峰值后開始出現(xiàn)大幅度回落。從案件數(shù)量來看，2014年審結23件、2015年審結218件、2016年審結73件、2017年審結71件、2018年審結86件、2019年審結74件。綜上可知，檔案行政訴訟案件在2015年達到了數(shù)量上的峰值，僅1年的收案數(shù)就占到近6年來收案總數(shù)的40%，而自2016年之后，全國檔案行政訴訟案件數(shù)量開始大幅回落且呈現(xiàn)出較為平穩(wěn)的特征。

第二，全國27個省級區(qū)域均出現(xiàn)了檔案行政訴訟案件。從案件的地域分布來看，北京市56件、天津市8件、河北省1件、山西省3件、內(nèi)蒙古自治區(qū)3件、遼寧省54件、吉林省5件、黑龍江省12件、上海市11件、江蘇省56件、浙江省15件、安徽省6件、福建省11件，江西省3件，山東省9件、河南省168件、湖北省9件、湖南省22件、廣東省14件、廣西壯族自治區(qū)6件、重慶市17件、四川省30件、貴州省5件、云南省9件、陜西省9件、甘肅省1件、新疆維吾爾自治區(qū)（含新疆生產(chǎn)建設兵團）2件。由上可知，河南省、北京市、江蘇省和遼寧省發(fā)生的檔案行政訴訟案件最多，均超過了50件，其中僅河南省就有168件。

第三，基層、中級和高級法院均有檔案行政訴訟案件。從案件審理的法院層級來看，其中基層法院受理360件、中級人民法院受理149件、高級法院共受理36件，這表明檔案行政訴訟案件在各級法院均有受理，但縣、區(qū)等基層法院是審理的主體，占比高達66.06%。

第四，“一把手”出庭參加法庭訴訟仍屬于個別現(xiàn)象。從出庭的行政負責人數(shù)量來看，僅40個案件中的行政負責人親自出庭參加庭審，其中只有周某林訴常熟市檔案局一審行政案件[3]、李某海訴徐州市泉山區(qū)檔案局一審行政案件[4]、陳某群訴贛州市南康區(qū)檔案局一審行政案件[5]、王某高訴彭水苗族土家族自治縣檔案館一審行政案件[6]等四個案件中分別由檔案局局長、檔案館館長等“一把手”出庭，而在諸如肖某春訴遂寧市船山區(qū)檔案局、遂寧市船山區(qū)人民政府一審行政案件[7]、姚某訴荊門市城鄉(xiāng)建設檔案館一審行政案件[8]等案件中均由“副職”出庭。

第五，行政相對人在法庭審理中的勝訴率總體仍較低。從最終勝訴率來看，檔案行政訴訟案件勝訴率總體不高，不予受理、駁回起訴等詞匯在訴訟裁判文書中高頻度出現(xiàn)。其中僅不予受理和駁回起訴等原被告雙方未能面對面進入法庭開展質證、進行辯論的不開庭審理案件就分別為16件和92件，二者占比高達19.82%。

2 我國檔案行政訴訟案件反映暴露的問題探討

一是法院檔案行政訴訟裁判質量不高。目前法院裁判中還存在著標準不統(tǒng)一、同案不同判的現(xiàn)象，裁判文書說理過于簡單、不夠清晰等問題，有些裁判甚至在事實的認定、法律關系的厘析以及法律的適用等基本方面還存在根本性錯誤。如，在李某森、朱某群訴廣安市檔案局不履行法定職責一案中，雖歷經(jīng)了廣安市前鋒區(qū)人民法院一審[9]和廣安市中級人民法院二審[10]的兩級法院審理，但均未對該案法律關系和事實進行準確把握和正確認定，最終在當事人堅持不懈地努力之下，該案通過審判監(jiān)督程序被四川省高級人民法院予以糾正，四川省高級人民法院在再審裁定書中明確指出：“廣安市檔案局對李某森、朱某群的申請作出了答復,現(xiàn)李林森、朱記群不服該答復，依法提起行政訴訟，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件，一審法院以李某森、朱某群的起訴不屬于行政訴訟受案范圍為由，裁定駁回其起訴，屬于認定事實不清，適用法律錯誤，二審法院予以維持亦屬不當，依法應予糾正。”[11]

二是一些行政相對人法治意識不強。不少行政相對人受到不予立案、駁回起訴或敗訴的結果，與他們?nèi)狈Ψㄖ我庾R，不懂法、不會用法有直接關系。如，在高某豐訴吉林省東遼縣檔案管理服務中心提供檔案信息一案中，原告高某豐提出了要被告為其找回1959年2月出生的原始檔案，或者為其補充證明1959年2月出生的檔案材料這種明顯不符合檔案法、檔案法實施辦法中關于檔案查詢、利用規(guī)定的要求，還超越了行政訴訟法及相關司法解釋的規(guī)定。本案原告高某豐極度缺乏對于檔案管理服務和行政訴訟相關法律法規(guī)的了解和掌握，最終東遼縣人民法院做出了駁回其起訴的裁定。

3 預防檔案行政糾紛和提升案件裁判質量的對策建議

3.1 管理維度：增強檔案為民服務意識，減少糾紛摩擦發(fā)生

一是在矛盾糾紛發(fā)生的事前階段，即在日常工作中，各級檔案局、館要“牢固樹立以人為本，一切為公眾服務的理念，從市場角度出發(fā)，從高新科技出發(fā)，為公眾提供高質量、高水平的檔案服務……拓寬服務方式，提高檔案管理水平，量化、細化各項業(yè)務環(huán)節(jié)，為公眾提供更多的便利”[12]，滿足當前和未來社會各界查閱利用檔案需求持續(xù)增長的新形勢。二是在矛盾糾紛發(fā)生的事中階段，要能做到換位思考、耐心向群眾做好相關檔案法律法規(guī)和工作程序的解釋，以實現(xiàn)雙方自行和解，同時亦要注重利用和發(fā)揮人民調解委員會等社會調解組織的作用，讓“第三人”居中調解，形成檔案行政糾紛的多元化解決格局，避免動輒以“高成本”的行政復議或行政訴訟方式解決問題。同時必須強調的是，各級檔案部門“一把手”要對行政訴訟法所建構的負責人出庭制度的正確認識，在檔案行政訴訟發(fā)生后“應出則出”，并將庭審作為本單位干部職工的普法課堂。三是在矛盾糾紛發(fā)生的事后階段，要做好回溯、反思工作，將矛盾糾紛的發(fā)生作為查找檔案管理服務工作不足的切入點，及時修正問題、彌補漏洞。

3.2 立法維度：將困難群體檔案行政訴訟納入法援范圍

一是建議國家層面對已經(jīng)出臺十余年但從未修訂過的《法律援助條例》進行修訂，將經(jīng)濟困難的行政相對人主張檔案權益納入援助范圍。二是建議有條件的地區(qū)充分利用好當前地方立法權擴容至設區(qū)市的重要契機，結合自身實際，通過出臺地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章等形式對該問題予以回應，特別是前文分析中提到的河南、北京、江蘇、遼寧等檔案行政訴訟案件高發(fā)區(qū)域。

3.3 司法維度：實施多種舉措，優(yōu)化檔案行政審判工作

一是加快行政訴訟案件集中管轄制度改革，盡快實現(xiàn)檔案行政訴訟案件集中異地審理，以更好地避免地方行政權的干預。二是通過出臺相關司法政策以及發(fā)布指導性案例、公報案例和參考案例等方式，規(guī)范、指導各地檔案行政審判工作，以統(tǒng)一裁判尺度，避免和消弭同案不同判以及妥善解決檔案行政訴訟中的疑難復雜問題。以指導案例為例，自2012年1月至2020年1月，最高人民法院已經(jīng)發(fā)布了139個指導案例，但無一涉及檔案行政訴訟問題，建議適時選取各地檔案行政審判中的典型案件向社會發(fā)布，以指導各地法院審判實務工作。三是各級法院根據(jù)本地區(qū)實際情況，適時組建檔案行政訴訟審判團隊，提升審理該類案件的專業(yè)化水平。審判團隊改革是當前全面落實司法責任制的核心內(nèi)容，各級法院特別是河南、北京、江蘇、遼寧等檔案行政訴訟案件高發(fā)地區(qū)，應按照“審判團隊建設須突出專業(yè)化、滿足均衡化、符合扁平化、體現(xiàn)差別化的要求”[13]，適時組建較為固定的專司檔案行政訴訟審判團隊。四是通過擴大庭審直播數(shù)量，通過邀請人大代表、政協(xié)委員等社會各界旁聽等形式，加大檔案行政訴訟案件的公開透明度，以公開促公正。