政策“中層空轉”及破解之法

盧震

政策“空轉”是指政策在實際運轉中不能產生實際效力的一種現象，是對政策的消解，嚴重阻礙中央方針政策在基層的落地生根。政策出現“空轉”一定程度上是因為一些地方中層部門出了問題。中層部門處于體制內的中間部位，在體制內往往起著上傳下達的作用，如果居于中間層的部門只是發號施令、簡單地將工作一分了之，沒有傳遞方法，做到權責對等、有權必有責，就會出現“中層空轉”問題。當前處于改革攻堅的關鍵時期，如果任由這種現象蔓延，將導致矛盾問題無法得到及時有效的化解，直接影響改革的進一步深化。

一、政策“中層空轉”實質透視

1. 政策“中層空轉”反映了某些中層干部結合地方實際的能力嚴重缺乏

當有新政策或新任務時，“傳達派”習慣于召開會議進行工作部署，要求下級認真落實，也有的僅僅發一個文件，文件內容與上級的文件沒有多大不同，基本上都是轉述上級的意見。關于如何落實，既沒有相應的實施細則，也沒有明確的指標，更沒有相關的配套措施。這背后是“傳達派”在傳達貫徹上級精神時缺乏理論結合實際的精神，難以深刻領會上級指示在該地區該部門的目標意圖，因而難以轉化為有針對性的解決方案。面對錯綜復雜的問題，某些中層領導干部缺乏解決問題的手段和能力，自己拿不定主意，而現有行政體制存在職責不清、權責不明，部分工作上下級之間職能交叉、職能重疊的問題，無疑給了中層部門推諉卸責的機會和理由，一定程度上助推了政策“中層空轉”的發生。

2. 政策“中層空轉”折射出某些中層干部對自身職責定位的認識含混不清

“傳達派”對處于中層干部的角色定位僅限于上傳下達的“二傳手”，卻沒有深刻領會其扮演的其他角色。如果政策界定不清、職責切割不清、各級權責不匹配，客觀上導致某些職責定位含混不清，二者疊加使得部分中層干部在“可為”亦可“不為”的情況下選擇“不為”，由此助推政策“中層空轉”的發生。

3. 政策“中層空轉”體現了某些中層干部擔當意識的嚴重欠缺

在現實工作中，一些中層部門為了逃避自身本應承擔的責任，想方設法將這個“燙手山芋”扔給基層，如督查檢查“甩鍋”、轉發文件“甩鍋”、分配任務“甩鍋”，“鍋鍋”砸向基層，自己反而當起了上傳下達的甩手掌柜。

4. 政策“中層空轉”反映出政策實施過程中問責、監督機制不到位

政策“中層空轉”與政策落實的相關機制不配套、不健全，不同層級的政府缺乏明確的職責分工，壓力型體制特征導致權力向上集中而責任向下轉移有著相當密切的關系。在加強問責的環境下，趨利避害、推卸責任成為某些中層干部明哲保身的不二選擇。此外，監督機制不健全也是政策“中層空轉”發生的一個重要因素，如果沒有一整套對中層干部合理監督、問責的機制，就難以避免出現政策“中層空轉”的現象。

二、政策“中層空轉”的破解之道

1. 在思想根源上下功夫：樹立正確的政績觀和權力觀，做到知行合一

要使中層干部在行動上實實在在落實貫徹好政策，防止“空轉”，就必須在干部心中筑牢求真務實的思想堤壩，牢牢樹立“黨和人民的利益是最高的利益”這一思想觀念。一方面，要加強政治思想教育，進一步加強作風建設，端正干部的思想觀念;另一方面，要嚴格執行行政問責制，對不敢擔當作為、導致治理陷入“中層空轉”的干部依法依紀嚴肅處理。

2. 在能力和本領上下功夫：增加知識和能力的儲備，明確職責定位

針對政策“中層空轉”這一現象，一項極為重要的工作就是加強中層干部本領和能力的專題培訓，結合當前的難點、熱點問題組織開展相關的理論學習，推動中層干部在知識和能力儲備上在較短時間內上一個臺階。

3. 在制度完善上下功夫：理順權責關系，完善問責、激勵和監督機制

權責相符是現代政府有效運作的基本原則，不同層級政府權責界定不清晰、不匹配容易導致政策“中層空轉”發生。為此，上級部門應該科學統籌各級部門的任務分工，明確各級部門的職責，制定責任清單，厘清職能職責，實現權責統一，讓不該攤派下放的責任止于部門，讓不該推諉轉包的責任止于自身，對那些推卸責任的部門人員實行嚴肅問責。要充分發揮問責的導向作用和約束作用，讓不干事的干部有“閑不起”的危機感，讓不執行的干部有“坐不起”的憂患感，讓不作為的干部有“懶不起”的緊迫感。完善考核指標，加強對政策落實程度的考核，進一步發揮干部考核的指揮棒、風向標、助推器作用，激勵廣大中層干部以更好的狀態、更實的作風貫徹落實中央的決策部署。同時，要加快容錯糾錯機制的建立和完善，促使中層干部在實際工作中敢于擔當、敢于作為。

（摘自《改革內參》）