社區(qū)治理中協(xié)商系統(tǒng)的條件、類型與質(zhì)量辨識
——基于6個社區(qū)協(xié)商實驗案例的比較

張大維

(華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院,湖北武漢430079)

1 問題的提出

協(xié)商民主理論在西方興起后,大約形成了四個代際。第一代關(guān)注規(guī)范框架,第二代關(guān)注實踐經(jīng)驗,第三代關(guān)注制度設(shè)計,第四代關(guān)注系統(tǒng)方法。1999年,曼斯布里奇(Mansbridge)從日常談話的視角提出了“協(xié)商系統(tǒng)”概念[1]212,之后協(xié)商系統(tǒng)理論逐步興起。2010年,德雷澤克(Dryzek)概括了協(xié)商民主的四個轉(zhuǎn)向,即制度轉(zhuǎn)向、實踐轉(zhuǎn)向、經(jīng)驗轉(zhuǎn)向和系統(tǒng)轉(zhuǎn)向[2]6-10。隨后協(xié)商系統(tǒng)理論成為協(xié)商民主的重要生長點。2018年以來國際上對協(xié)商民主的限度和協(xié)商系統(tǒng)的優(yōu)勢進行了再討論,尤其是巴赫泰格(B?chtiger)和帕金森(Parkinson)的新著《繪制與測量協(xié)商：趨向一種新的協(xié)商質(zhì)量》深入探討了協(xié)商系統(tǒng)的條件和質(zhì)量。

協(xié)商系統(tǒng)作為協(xié)商民主理論最新一代的標識,緣起于協(xié)商民主的既有限度和窄化困境。所謂“協(xié)商民主窄化”,是認為協(xié)商民主的適用范圍、實現(xiàn)形式、參與主體等非常有限,將協(xié)商民主限定在單一場所、小眾主體、特定事件、有限公開等制度化正式范疇,體現(xiàn)出小規(guī)模、微觀面、狹窄化、正式性等特點。微型協(xié)商觀忽視了主體的知識限度、代表缺陷,也沒有看到協(xié)商方法具有的廣闊空間[3],以致于出現(xiàn)了對大規(guī)模協(xié)商系統(tǒng)理論的呼吁[4]40-41。

一方面,協(xié)商民主窄化體現(xiàn)在構(gòu)成協(xié)商的條件視角。2018年《牛津協(xié)商民主手冊》一書對協(xié)商系統(tǒng)理論進行了全面總結(jié),指出不僅要關(guān)注整個系統(tǒng)的特定組成部分,還要關(guān)注整個系統(tǒng)的協(xié)商要素,尤其是了解協(xié)商的場所和種類是如何受到環(huán)境的支持和限制的。帕金森、博斯韋爾(Boswell)、內(nèi)布洛(Neblo)和懷特(White)等人還闡釋了協(xié)商系統(tǒng)的定義區(qū)隔、場所媒介、網(wǎng)絡(luò)治理等條件要素[5]407-460。2019年《自然》(Nature)雜志發(fā)表的《民主的危機與協(xié)商的科學(xué)》一文提出,協(xié)商民主不僅需要有面對面場所、小眾主體、微觀具體的正式協(xié)商,還需要超越時空、大眾主體、宏觀廣泛的非正式協(xié)商,二者都歸屬協(xié)商系統(tǒng)。而且進一步提出,要確保協(xié)商質(zhì)量就需要關(guān)注協(xié)商系統(tǒng),其重大改進就是拓展時間、地點、主體,使協(xié)商更加體現(xiàn)多樣性、分散性和包容性[6]。

另一方面,協(xié)商民主窄化體現(xiàn)在提升協(xié)商的質(zhì)量視角。協(xié)商系統(tǒng)理論產(chǎn)生以前,提高協(xié)商民主質(zhì)量的研究主要有兩個策略：一是集中討論各種立法機構(gòu)的協(xié)商以及產(chǎn)生其成員的活動；二是涉及小型協(xié)商倡議的設(shè)計、傳播和授權(quán),公民可以在相對有利的條件下進行協(xié)商。然而,這兩種策略都只關(guān)注單個場所,而沒有關(guān)注更大系統(tǒng)中場所之間的相互依賴性。如湯普森(Thompson)所說,大多數(shù)協(xié)商民主的實證研究都集中于“一次性的小組討論,或同一小組或類型機構(gòu)的連續(xù)系列討論”[7]。協(xié)商民主的這種缺陷,受到了一些批判。亞琛(Achen)和巴特爾斯(Bartels)在《現(xiàn)實主義者的民主：為什么選舉沒有產(chǎn)生回應(yīng)性政府》一書中聲稱30年的協(xié)商民主理論與“在全國范圍內(nèi)理解民主政治”無關(guān)[8]2。夏皮羅(Shapiro)則指責協(xié)商民主逃離了現(xiàn)實世界[9]。基于此,協(xié)商民主在近十年來更傾向于超越傳統(tǒng)小范圍模式,發(fā)展大規(guī)模范式,開始提倡采用系統(tǒng)方法來解決協(xié)商民主問題,尤其是從帕森斯系統(tǒng)論的角度去建構(gòu)協(xié)商系統(tǒng)理論,提高協(xié)商質(zhì)量[10]154。

總體來看,協(xié)商民主研究圍繞條件和質(zhì)量展開的爭論主要有兩種路徑：一是小規(guī)模、具體的、零散性、微觀層面的協(xié)商,其秉承協(xié)商傳統(tǒng),但在新形勢下窄化了協(xié)商的范圍,從而促使協(xié)商系統(tǒng)理論產(chǎn)生；二是大規(guī)模、廣泛的、系統(tǒng)性、宏觀層面的協(xié)商,其適應(yīng)現(xiàn)代政治發(fā)展,但是處理不好有泛化協(xié)商的風(fēng)險,即認為萬事皆協(xié)商和協(xié)商皆萬能,這就迫切要明確協(xié)商系統(tǒng)的邊界。協(xié)商系統(tǒng)解決了協(xié)商民主的窄化問題,強調(diào)協(xié)商的多樣性、包容性,但并不是沒有標準,不能將協(xié)商泛化。也就是說,協(xié)商民主的范疇既不能窄化也不能泛化。在中國許多地方的協(xié)商民主實踐中,首先是還沒有跨過窄化困境,將社區(qū)協(xié)商議事還局限在非常有限的空間、形式、主題和主體等范疇；同時也存在缺乏協(xié)商系統(tǒng)理論指導(dǎo)的泛化傾向,如將“四議兩公開”等同于成熟協(xié)商,認為隨意開個會就是有效協(xié)商等；常常對社區(qū)協(xié)商不知所措,對于協(xié)商的條件要素和質(zhì)量水平等還缺乏正確辨識。而當前協(xié)商系統(tǒng)研究還主要集中在國外,雖然有學(xué)者開始將其引入中國,但才剛起步,僅有的幾篇文獻主要從協(xié)商系統(tǒng)理論的功能優(yōu)勢視角闡釋了協(xié)商系統(tǒng)對協(xié)商和民主張力的調(diào)和[11]、對精英和大眾張力的彌合[12]、對協(xié)商民主的完善和發(fā)展[13],以及初步介紹了協(xié)商系統(tǒng)的要素運行[14]、協(xié)商系統(tǒng)的場所類型[15]、協(xié)商系統(tǒng)的興起主題[16]。這些研究無疑是有益的,但遺憾的是國內(nèi)外都還缺乏對中國協(xié)商系統(tǒng)的經(jīng)驗分析和實證研究,更未對社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的條件和質(zhì)量標準進行探討?；诖?一個成熟的社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)應(yīng)該具備哪些條件,其類型和質(zhì)量怎樣辨識便是本文的問題意識。

2 協(xié)商系統(tǒng)理論及其要素條件與質(zhì)量標準

本文所指的協(xié)商系統(tǒng)既是協(xié)商民主的最新理論,也是協(xié)商民主的實踐形態(tài)。從理論范疇上講,它是協(xié)商民主理論的深化發(fā)展,是由內(nèi)涵外延、邊界區(qū)隔、主要功能、組成要素、識別標準、核心主題、分析框架、方式方法等構(gòu)成的理論體系。從實踐形態(tài)上講,它是具體協(xié)商要素構(gòu)成的系統(tǒng),是由既相對獨立又相互依存的要素組成的協(xié)商民主復(fù)雜整體,不僅內(nèi)含正式協(xié)商,也包容非正式協(xié)商；既可以從過程-事件(議題)的視角來看待協(xié)商的要件,也可以從程序-制度(規(guī)則)的視角來評判協(xié)商的質(zhì)量。在城鄉(xiāng)社區(qū)中,協(xié)商系統(tǒng)便是居民協(xié)商議事要件的環(huán)境背景及其有效組合的體系,是廣泛多層多元的協(xié)商要素構(gòu)成及其呈現(xiàn)的協(xié)商民主場景,其要素完備與否和質(zhì)量高低直接影響著社區(qū)治理的績效。要辨識社區(qū)治理中協(xié)商系統(tǒng)的條件要素、類型和質(zhì)量水準,首先要理解國際上作為協(xié)商民主最新發(fā)展的協(xié)商系統(tǒng)觀,以及在此基礎(chǔ)上形成的多類型的協(xié)商系統(tǒng)構(gòu)成要件及其質(zhì)量標準。

2.1 作為協(xié)商民主最新發(fā)展的協(xié)商系統(tǒng)

曼斯布里奇等人從功能主義視角最早給協(xié)商系統(tǒng)進行了定義,認為協(xié)商系統(tǒng)是指一組可區(qū)分的但在某種程度上相互依存的部分,通常具有議事分散和勞動分工功能,以某種方式連接起來形成一個復(fù)雜的整體。他進一步指出,協(xié)商系統(tǒng)是一個包括以談話為基礎(chǔ)的方法,通過爭論、演示、表達和說服等解決政治沖突和社會矛盾等問題。在一個好的協(xié)商系統(tǒng)中說服應(yīng)該取代壓制、強迫和忽視。我們不僅需要問,在一般和特定的情況下什么是好的協(xié)商,而且還要問一個好的協(xié)商系統(tǒng)需要什么條件以及意味著什么[17]4-5。

協(xié)商系統(tǒng)的條件要素不是機械的,并不要求每個系統(tǒng)組成部分都有一個功能,或者每個組成部分都相互依存。在一個協(xié)商系統(tǒng)中同一功能可能分布在各個子系統(tǒng)之間,決策和合法性的全部負擔并不落在一個論壇或機構(gòu)身上,而是根據(jù)不同情況在不同組成部分之間分配。協(xié)商系統(tǒng)是動態(tài)而不是靜態(tài)的,一個功能強大的協(xié)商系統(tǒng)在交互中可能會產(chǎn)生不一致或潛在的冗余,當一個部分未能發(fā)揮重要作用時,另一個部分可以隨時間的推移填補或演變。

之所以說協(xié)商系統(tǒng)是協(xié)商民主理論的新標識,很重要的原因是它在提升協(xié)商質(zhì)量上的優(yōu)勢。曼斯布里奇等8位協(xié)商民主研究的領(lǐng)軍人物指出：協(xié)商系統(tǒng),一是具有超越微觀的宏觀規(guī)模,二是擁有構(gòu)成組件的分工互補,三是可以引入背景的綜合考量[17]2-3。巴赫泰格和帕金森在新著中進一步闡釋了其宏觀視角的開放性、系統(tǒng)方法的橋連性、空間形式的包容性等優(yōu)勢[10]82-103。帕金森曾舉例說明適用于具體政策的協(xié)商系統(tǒng),闡釋微觀協(xié)商和宏觀協(xié)商都具有重要作用[18]44-177。協(xié)商系統(tǒng)不僅考慮到特定的論壇或創(chuàng)新機制,而且也考慮到該論壇或創(chuàng)新機制在更大的協(xié)商系統(tǒng)中的作用,使我們能夠在更大的群體和級別中衡量其民主弱點和長處。因此,協(xié)商系統(tǒng)還可以放在“協(xié)商生態(tài)學(xué)”的理論視野中審視,因為不同的背景有助于不同途徑獲取信息,并產(chǎn)生不同形式的協(xié)商。

協(xié)商系統(tǒng)被國際學(xué)界廣泛關(guān)注,還在于其獨到的功能和包容性特點。曼斯布里奇等人指出,協(xié)商系統(tǒng)主要有認知功能、倫理功能和民主功能等。古特曼和湯普森從協(xié)商特性意義上提出協(xié)商系統(tǒng)具有互惠性、公共性、問責制特性[19]13；史密斯(Smith)則進一步提出其還具有的反思性、尊重性、對話性特質(zhì)[20]。這些功能特點決定了協(xié)商民主理論的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)向擴大了協(xié)商領(lǐng)域的視野,從審視論壇中分散的協(xié)商時刻擴大到更廣泛地了解構(gòu)成協(xié)商民主的各個組成部分。如庫拉多(Curato)等人在《協(xié)商民主的權(quán)力：規(guī)范、論壇與系統(tǒng)》一書中探討協(xié)商民主中的權(quán)力時所說的,討論作為一個規(guī)范、經(jīng)驗和項目的系統(tǒng)轉(zhuǎn)向,可以從多個維度欣賞協(xié)商民主在不同話語情境下的運作。

2.2 協(xié)商系統(tǒng)的要素條件及其質(zhì)量標準

為避免窄化協(xié)商民主,協(xié)商系統(tǒng)趨向更加包容。但協(xié)商系統(tǒng)又不是無所不包的,它具有一定的要素條件和質(zhì)量標準。曼斯布里奇等人表達的系統(tǒng)觀點在提升協(xié)商質(zhì)量的各種進程方面呈現(xiàn)了更加開放的立場,隨后又逐步提出了規(guī)范性要素,這些要素不僅是獨立的,也是關(guān)聯(lián)的。一方面,協(xié)商系統(tǒng)的要素具有獨立性。薩沃德(Saward)曾在2014年提出協(xié)商要素把握不好會變形,林戴爾(Lindell)等人在2017年也提出系統(tǒng)要素特征會影響協(xié)商質(zhì)量,帕金森在2018年又進一步提出系統(tǒng)要素處理得不好會形成“變形協(xié)商”[21]440-441。由此可見,要素條件發(fā)揮著各自獨特的功能。另一方面,協(xié)商系統(tǒng)的要素也有關(guān)聯(lián)性。協(xié)商系統(tǒng)可以由不能同時滿足所有協(xié)商標準的部分組成,而不是僅僅扣住每個部分都有協(xié)商特征。也就是說,如果把協(xié)商質(zhì)量看作終極性目標,那么一種由給定系統(tǒng)生成的質(zhì)量就不僅僅是由進入系統(tǒng)的單個要素決定,其組成部分也可能會影響協(xié)商質(zhì)量。這種協(xié)商質(zhì)量會有高低差異,從而形成了不同的協(xié)商類型。

識別和判斷是否構(gòu)成協(xié)商以及協(xié)商系統(tǒng),從不同的視角有不同的標準,已有研究總體上有八種維度的分類：一是菲什金從質(zhì)量高低視角提出的協(xié)商系統(tǒng)五要素；二是德雷澤克從組成部分視角提出的協(xié)商系統(tǒng)六要素；三是帕金森和巴赫泰格從特征表現(xiàn)視角提出的協(xié)商系統(tǒng)六要素；四是曼斯布里奇等人從功能實現(xiàn)視角提出的協(xié)商系統(tǒng)三要素；五是帕金森從系統(tǒng)構(gòu)成視角提出的協(xié)商系統(tǒng)三要素；六是內(nèi)布洛和懷特從溝通回應(yīng)視角提出的協(xié)商系統(tǒng)四要素；七是埃德溫娜從規(guī)模范圍提出的協(xié)商系統(tǒng)三要素；八是庫拉托從政治變革視角提出的協(xié)商系統(tǒng)三要素(見表1)。

表1 學(xué)界關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)的要素條件分類

這些學(xué)者是當今國際上協(xié)商民主和協(xié)商系統(tǒng)研究的重要代表,具有較大影響力。這些視角在實踐中也有不同程度的運用。例如,筆者以德雷澤克關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)六要素為對話基礎(chǔ),結(jié)合中國社區(qū)實踐“將政黨視角帶入群眾議事”的獨特性建構(gòu)了“引領(lǐng)式協(xié)商”模式；以巴赫泰格等關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)六要素為討論對象,結(jié)合中國社區(qū)實踐的“超越西方的包容”協(xié)商實踐的特點,提出了“包容性協(xié)商”范式[22]。

盡管協(xié)商系統(tǒng)的要素條件多樣,但要明晰協(xié)商類型,還得關(guān)注協(xié)商質(zhì)量。這既是協(xié)商民主的根本性問題,也是國際討論最多的學(xué)術(shù)性話題。關(guān)于辨識協(xié)商質(zhì)量的五要素,是菲什金于2009年首次在《傾聽民意：協(xié)商民主與公眾咨詢》一書中提出,又于近年在《人民思考時的民主：通過公共協(xié)商振興我們的政治》一書中進行了完善。菲什金指出,是否高標準實現(xiàn)這五個要素條件是協(xié)商民主與普通對話的區(qū)別標準。這實際上指出了高質(zhì)量的協(xié)商系統(tǒng)是有一定門檻的。

協(xié)商民主的質(zhì)量可以從五個要素條件來加以測量：一是信息,即參與者能接觸到他們認為與議題相關(guān)的準確信息的程度；二是實質(zhì)性平衡,即一方或一個視角的論點被持不同視角的人考慮并回應(yīng)的程度；三是多樣性,即參與討論的人員對公眾主要觀點的代表程度；四是自覺性,即參與者對不同觀點優(yōu)劣的權(quán)衡程度；五是公平考量,即所有不同身份參與者提出觀點的價值獲得考慮的程度[23]33-43。這五個要素條件結(jié)合在一起構(gòu)成了協(xié)商議事和公眾意志形成的過程。如果五個要素中任何一個條件未被滿足,就有可能無法達成協(xié)商結(jié)果。例如,缺少參與者認為與之相關(guān)的信息或提供錯誤的信息,可能會導(dǎo)致協(xié)商偏離商議主題和正確方向；參與者提出的觀點沒有得到及時有效的回應(yīng),那么這種不均衡會使討論變得不科學(xué)；如果參與者對議題的考慮并非針對其自身的價值,而是因為其他原因而作出決定,或者如果因為不平等使一部分聲音享有特權(quán)同時貶低另一部分聲音,以致這部分參與者不能有效參與論證,那么協(xié)商也會偏離正軌[23]42-43。協(xié)商系統(tǒng)中協(xié)商議事所要具備的五個要素條件也表現(xiàn)出相應(yīng)的特點,分別為信息性、平衡性、多樣性、自覺性和公開性,這些特性的體現(xiàn)程度不同會形成不同的協(xié)商類型,從而決定協(xié)商質(zhì)量的高低。

3 社區(qū)治理實驗中協(xié)商系統(tǒng)運用的案例分析

根據(jù)協(xié)商系統(tǒng)的界定、要件及特征看,中國城鄉(xiāng)社區(qū)存在協(xié)商系統(tǒng)的實踐。2017年12月,安徽省天長市被民政部確定為全國首批48個農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)之一(其中5個以“社區(qū)協(xié)商”為主題),期限3年,具體主題是“建立黨建引領(lǐng)、多方參與、協(xié)商共治的農(nóng)村社區(qū)治理機制”。2019年12月,天長市又被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等7部委確定為全國115個鄉(xiāng)村治理試點單位之一。天長市下轄16個鎮(zhèn)街,共151個行政村(農(nóng)村社區(qū))和23個城市社區(qū),2018年先在15個鎮(zhèn)街16個村(社區(qū))開展社區(qū)協(xié)商試點,2019年推廣到全市城鄉(xiāng)社區(qū),2020年已進入總結(jié)提煉階段。

天長市社區(qū)協(xié)商實驗主要通過“11355”的協(xié)商共治系統(tǒng)來實現(xiàn)。即構(gòu)建一個協(xié)商組織、一套協(xié)商目錄、三級協(xié)商網(wǎng)絡(luò)、五步協(xié)商環(huán)節(jié)和五張協(xié)商清單的體系,實行系統(tǒng)性制度化社區(qū)協(xié)商治理。第一,組建一個協(xié)商組織,即組建“1+N+X”協(xié)商委員會,確定協(xié)商議事主體?！?”是黨組織書記及其他“兩委”成員；“N”是村/居民代表和有一定口碑與議事能力的鄉(xiāng)賢能人等七類人員；“X”是利益相關(guān)者。與此同時,制定相關(guān)制度章程和議事流程,明確協(xié)商委員會的組成方式和議事規(guī)則。第二,建立一套協(xié)商目錄,即建立社區(qū)協(xié)商共治目錄庫,梳理協(xié)商議事參考主題,明確社區(qū)哪些內(nèi)容需要協(xié)商,根據(jù)各社區(qū)實際進行適當分類。第三,構(gòu)建三級協(xié)商網(wǎng)絡(luò),即構(gòu)建鎮(zhèn)街、社區(qū)和村/居民小組等三級協(xié)商網(wǎng)絡(luò),明確協(xié)商層面。其中,重點是社區(qū)及其以下的協(xié)商；社區(qū)以下,搭建次級協(xié)商組織網(wǎng)格,由各社區(qū)根據(jù)實際確定是以村組還是以片區(qū)等為單位協(xié)商；鎮(zhèn)街層面,跨村協(xié)商由鎮(zhèn)街黨委、政府等上級單位、技術(shù)部門、第三方等參與并回應(yīng)相關(guān)政策。第四,執(zhí)行五步協(xié)商環(huán)節(jié),即執(zhí)行協(xié)商議事的議題采集、議題交辦、議題辦理、結(jié)果公示、成果評議五個步驟。第五,形成五張協(xié)商清單,即形成與五步環(huán)節(jié)各自對應(yīng)的辦結(jié)清單。五步環(huán)節(jié)和五張清單,簡稱“五步五單”。以上要素及其相應(yīng)的配套環(huán)境,形成了社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)。

協(xié)商系統(tǒng)在天長市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商中的運用是從“國家級”社區(qū)協(xié)商實驗開始的,大致經(jīng)歷三種類型。首先,社區(qū)協(xié)商實驗之前和初期,針對一些生活事項的協(xié)商帶有一定的強制性,后逐步轉(zhuǎn)向動員性和自主性協(xié)商。這以大通鎮(zhèn)BX村的移民搬遷協(xié)商、新街鎮(zhèn)XJ村的環(huán)衛(wèi)費用協(xié)商為代表。其次,社區(qū)協(xié)商實驗推廣期針對一些規(guī)約事項的協(xié)商帶有一定的動員性,后逐漸轉(zhuǎn)為自主性協(xié)商。這以張浦鎮(zhèn)PA社區(qū)的居民公約協(xié)商、金集鎮(zhèn)YX社區(qū)的紅白喜事協(xié)商為代表。最后,社區(qū)協(xié)商實驗成熟期針對一些服務(wù)事項的協(xié)商主要表現(xiàn)出自主性。這以石梁鎮(zhèn)SJ社區(qū)的道路擴建協(xié)商、鄭集鎮(zhèn)XY社區(qū)的溝渠硬化協(xié)商為代表(見表2)。

表2 天長市社區(qū)治理中協(xié)商系統(tǒng)運用案例

天長市的社區(qū)協(xié)商實驗,雖沒有提出“協(xié)商系統(tǒng)”的概念和理論,但從上文關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)的內(nèi)涵外延、要素特征、條件形式、過程事件、程序制度等來看,其實際運用的是協(xié)商系統(tǒng)的方法,達到了協(xié)商系統(tǒng)的效果。實驗兩年多來,其逐步形成了多元多層、廣泛包容的社區(qū)協(xié)商系統(tǒng),“遇事則協(xié)商,有事多協(xié)商”已經(jīng)成為一種習(xí)慣和氛圍。截至2020年初,全市累計協(xié)商達3 226起,成為全國社區(qū)協(xié)商的典范。實驗的第二年開始,每個城鄉(xiāng)社區(qū)每月至少都會有一起協(xié)商事項。由之促成社區(qū)治理變得更加有效,過去的多個“難點村”實現(xiàn)了“零上訪”,“路邊村頭”的協(xié)商公示牌成為居民談?wù)摰闹髟掝},高標準農(nóng)田改造中村民主動“遷墳”成為協(xié)商化解矛盾的典范,居民對協(xié)商議事的滿意度總體達到了98%以上。如大通鎮(zhèn)便西村原村委會主任所說,“有了協(xié)商,讓群眾參與議事,以前兩張皮,現(xiàn)在一張皮,事情辦的明白、透亮,以前群眾拿著干部做,現(xiàn)在因為群眾提前參與了,群眾就主動配合多了,不相干的費用,群眾也會主動承擔,出現(xiàn)矛盾也能理解,民意順了,事好辦了”。

4 社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的類型及質(zhì)量辨識

協(xié)商系統(tǒng)理論的包容性特質(zhì)決定了社區(qū)協(xié)商形式的多樣性,這有利于我們將更寬廣的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實踐尤其是非正式的協(xié)商議事和對話交談等納入?yún)f(xié)商范疇,便于推廣和完善廣泛多層制度化協(xié)商。在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實踐中需要多元系統(tǒng)化的發(fā)展,不僅包括正式協(xié)商,也包括非正式協(xié)商。以協(xié)商主題為例,既可以有公共管理類、公共服務(wù)類、基礎(chǔ)設(shè)施類,也可以有鄉(xiāng)風(fēng)文明類、權(quán)益保護類、環(huán)境衛(wèi)生類等類別。天長市2018年試點時各村(社區(qū))協(xié)商范圍主要局限于征地拆遷、修路造橋、老舊矛盾調(diào)解等。2019年從各村(社區(qū))記錄簿上統(tǒng)計,協(xié)商內(nèi)容已拓展到村莊發(fā)展規(guī)劃、集體資金使用、誤工補貼發(fā)放、低保貧困幫扶、村規(guī)民約制定、環(huán)境整治、信訪維穩(wěn)、農(nóng)田改造、抗旱排澇等多種類型。但是,如果從協(xié)商質(zhì)量的“五要素”及其特征來看,只有具備五要素才真正符合協(xié)商民主和協(xié)商系統(tǒng)的條件,只有體現(xiàn)“五要素”的特征才能根據(jù)其程度來辨識協(xié)商類型和協(xié)商質(zhì)量。

為了識別協(xié)商系統(tǒng)的類型,菲什金區(qū)分了“強制性協(xié)商”和“動員式協(xié)商”,并提出了達到最優(yōu)的“協(xié)商均衡”概念,以表示同時實現(xiàn)審慎協(xié)商和政治平等兩個價值目標,結(jié)合實踐來看,其實質(zhì)是一種自主性協(xié)商。與之相似,庫拉托等人又提出“協(xié)商權(quán)”理論,認為協(xié)商系統(tǒng)旨在通過協(xié)商公民和集體的合理訴求,對抗強制性權(quán)力并將其轉(zhuǎn)化為富有成效的形式,即從強制性權(quán)力轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性權(quán)力[24]45-46,這實際上是從強制性協(xié)商到動員式協(xié)商,再到自主性協(xié)商的轉(zhuǎn)變。如果嵌入?yún)f(xié)商系統(tǒng)的信息性、平衡性、多樣性、自覺性、公平性等“五要素”特征,以及對應(yīng)的接觸程度、回應(yīng)程度、代表程度、權(quán)衡程度、考慮程度等,就可以辨識三種協(xié)商類型及其總體協(xié)商質(zhì)量(見表3)。

表3 社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的類型和質(zhì)量

基于這些要件標準,可以對天長市社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的六個案例進行分項呈現(xiàn)和辨識比較。分析發(fā)現(xiàn)：第一,無論是哪種議題的協(xié)商,都具備基本的“五要素”,只是體現(xiàn)多少和高低不一。例如,即使是社區(qū)協(xié)商實驗以前,移民搬遷和環(huán)衛(wèi)費用的協(xié)商質(zhì)量較低,但也呈現(xiàn)了“五要素”的特征,只是程度顯得不夠。第二,社區(qū)協(xié)商實驗前后,同一主題會有明顯區(qū)別,并會隨著實驗的深化發(fā)生轉(zhuǎn)變。協(xié)商實驗前或初期,生活型協(xié)商的要素特征體現(xiàn)不明顯,普遍帶有強制性,如移民搬遷和環(huán)衛(wèi)費用的協(xié)商屬于強制性協(xié)商；規(guī)約型協(xié)商的要素特征體現(xiàn)較一般,總體帶有動員性,如居民公約和紅白喜事的協(xié)商屬于動員式協(xié)商；但這四個案例在實驗走向成熟后,又逐步提高協(xié)商程度,形成自主性協(xié)商。第三,新近出現(xiàn)的協(xié)商已呈現(xiàn)出多元要素特征均高的狀況,表現(xiàn)為自主性協(xié)商類型以及高的協(xié)商質(zhì)量。例如,擴建道路和溝渠硬化的協(xié)商案例是在協(xié)商實驗走向成熟后產(chǎn)生的,從一開始就具備較好的協(xié)商特質(zhì)。當然,對社區(qū)治理中協(xié)商系統(tǒng)“五要素”特征的程度判斷并不是絕對的,需要具體問題具體分析,隨著不同的時段、議題和場景等變化,在每個要素特征上也會發(fā)生微弱變化,但總體上會表現(xiàn)出強制性協(xié)商的質(zhì)量較低、動員式協(xié)商的質(zhì)量中等、自主性協(xié)商的質(zhì)量稍高的狀態(tài)(見表4)。這就需要我們正確認識協(xié)商議事的案例主題、發(fā)展階段、要素特征,實時促成類型轉(zhuǎn)換以提高協(xié)商質(zhì)量。

表4 天長市社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)案例的要素、類型及質(zhì)量辨識

5 結(jié)論與討論

作為協(xié)商民主理論最新標識的協(xié)商系統(tǒng)理論應(yīng)該值得政界和學(xué)界關(guān)注。通過對其內(nèi)涵外延、要素條件、類型質(zhì)量的闡釋,并結(jié)合中國社區(qū)協(xié)商實踐的分析發(fā)現(xiàn),協(xié)商系統(tǒng)理論有助于我們開展、辨識和提升協(xié)商實效。在中央提出完善廣泛多層制度化協(xié)商和發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的背景下,我們要深刻理解和揚棄協(xié)商系統(tǒng)理論,并運用于社區(qū)治理實踐。

第一,中國存在協(xié)商系統(tǒng)的基層社區(qū)實踐,盡管這是無意識或沒有明確提出協(xié)商系統(tǒng)概念和理論,但已經(jīng)呈現(xiàn)出協(xié)商系統(tǒng)中一定的條件要素和質(zhì)量效益。不僅如此,中國的社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)實踐更具有多樣性、包容性、階段性和轉(zhuǎn)化性等特征,在一定程度上超越了既有協(xié)商系統(tǒng)理論。如果將中國的多元實踐排斥在協(xié)商系統(tǒng)之外,將是不完整的理論,中國的協(xié)商經(jīng)驗不僅豐富了協(xié)商系統(tǒng)理論,也對國際上的協(xié)商系統(tǒng)理論進行了有益拓展。

第二,協(xié)商系統(tǒng)中的社區(qū)協(xié)商議事具有廣泛性和包容性,只要積極去發(fā)現(xiàn)和組織協(xié)商,協(xié)商就會存在。如德雷澤克所說,只要把握了協(xié)商的基本要件,協(xié)商民主就是存在的,只是有程度上的差異。較高程度的協(xié)商特性會有更高的協(xié)商質(zhì)量,從而產(chǎn)生更好的治理績效。因此,發(fā)展協(xié)商民主第一步是要破除窄化協(xié)商的困境。例如,要放寬協(xié)商場所,協(xié)商單元(空間)如自治單元(空間)一樣可以超越行政管理單元和正式治理單元,在合適的場域結(jié)合一定的背景和條件均可以開展協(xié)商。就城鄉(xiāng)社區(qū)而言,在超越行政村(社區(qū))、村小組(居民小組)的任一非正式單元[25],都可以探索合適的協(xié)商形式。

第三,協(xié)商系統(tǒng)中的社區(qū)協(xié)商議事具有一定的要素、條件和門檻,不可泛化,總體上體現(xiàn)為信息、實質(zhì)性平衡、多樣性、自覺性、公平考量五要素,以及體現(xiàn)的信息性、平衡性、多樣性、自覺性、公平性特征。與此同時,協(xié)商系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的好壞可以通過協(xié)商質(zhì)量高低來辨識,要達到一定協(xié)商質(zhì)量和形成一定協(xié)商效益,可以從協(xié)商系統(tǒng)的五要素特性和關(guān)鍵維度來判斷,要分別實現(xiàn)一定的接觸程度、回應(yīng)程度、代表程度、權(quán)衡程度、考慮程度等。

第四,協(xié)商系統(tǒng)中協(xié)商議事在一定的場域、背景和條件下,協(xié)商程度和質(zhì)量會發(fā)生轉(zhuǎn)變。強制性協(xié)商從初期的強制性進階為引導(dǎo)性最后上升為自主性,引導(dǎo)性協(xié)商從初期的引導(dǎo)性轉(zhuǎn)化為自主性。于是,就如社區(qū)治理中通過政策激勵促使志愿參與一樣[26],邁出協(xié)商后就要促使其發(fā)生轉(zhuǎn)化形成自主性協(xié)商。這種升級轉(zhuǎn)化需要通過培育社區(qū)和居民的協(xié)商精神、協(xié)商能力,以及創(chuàng)造協(xié)商環(huán)境、協(xié)商條件等來實現(xiàn)。

基于以上結(jié)論和判斷,可以得出幾點啟示。一是要超越過去對協(xié)商的窄化理解。除了要發(fā)展業(yè)已存在的正式協(xié)商外,還要培育大量的非正式協(xié)商,通過宣傳引領(lǐng)激發(fā)出來。中國有多種社區(qū)治理模式,存在多種社區(qū)工作方式[27],要對傳統(tǒng)存在的對話、辯論、評理、論壇、聽證等商量形式運用和規(guī)范起來。二是不能將協(xié)商限定在面對面場所、小眾主體、微觀具體的正式協(xié)商,還需要發(fā)展超越時空、網(wǎng)絡(luò)話語、大眾主體、宏觀廣泛的非正式協(xié)商,重視大規(guī)模、整體的、系統(tǒng)性、宏觀層面的協(xié)商。三是在社區(qū)協(xié)商實踐中要靈活運用協(xié)商系統(tǒng)。在層級上,既可以在小組、片區(qū)層面,又可以在社區(qū)、鎮(zhèn)街層面；在形式上,既可以是正式會議、對話辯論,也可以是日常談話、網(wǎng)絡(luò)表達；在場所上,既可以在會議室、議事廳,也可以在田間地頭、涼亭庭院；在人員上,既可以有黨員干部、普通居民,也可以有政府官員、專家媒體；在主題上,既可以有公共管理、公共服務(wù),也可以有鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境衛(wèi)生等類別。四是需要在充分理解協(xié)商系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上避免泛化,把握協(xié)商的要素條件,實現(xiàn)協(xié)商類型轉(zhuǎn)化,提高協(xié)商質(zhì)量以促進社區(qū)善治。