治理高空墜物風險的思考

喬慧

據摩天大樓中心統計，目前中國擁有已建成以及正在建設中的超過100米的高層建筑共3307座。但在高層建筑爆發式增長的過程中，“重建設、輕維護”的現象普遍存在，隨著建筑物的老化，“高空墜物”案件時有發生，并且案件量逐年遞增。可見，隨著高層建筑物數量的增加，“高空墜物”案件也呈現出高發態勢，成為“懸在城市上空的痛”，嚴重影響城市公共安全。上海檢察機關立足城市發展特點，基于公益代表人的角色定位，積極辦理“高空墜物”公益訴訟案件，主動融入上海超大城市精細化管理發展格局。

“頭頂上的安全”是否屬于“公共利益”范疇

“公共利益”這一概念在法學、哲學、經濟學、政治學、社會學等學科領域都廣泛使用，但是至今為止，由于公共利益“利益內容”的不確定和“受益對象”的不確定，關于公共利益的內涵，學術界一直存在爭議。但我們可以通過對公共利益本質特征進行描述性的界定，從而作出某個事物是否屬于公共利益范疇的判斷。“公共利益”一詞從漢語的結構來看是偏正結構，“公共”用來修飾“利益”。通過拆分可知，“公共”是主體，“利益”是目的。德國學者紐曼提出了關于“公共”的判斷標準，即“不確定多數人”理論，他認為公共利益即“不確定多數人的利益”。我國有學者認為，所謂“利益”就是能夠使社會主體的需要得到某種滿足的生活資源，這種資源滿足的程度是以客觀規律、社會環境和社會制度所認可的范圍為限度的。所以，公共利益實質上就是一定社會條件下或特定范圍內不確定多數主體利益相一致的方面。高空墜物隱患懸在城市上空，與不確定多數城市居民的生命財產安全息息相關，符合公共利益內涵，具有公共利益的本質特征。

今年6月18日，上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，規定檢察機關除做好“4+1”傳統公益訴訟工作外，應遵循積極、穩妥、審慎的原則，依法探索開展城市公共安全、金融秩序、知識產權、個人信息安全、歷史風貌區和優秀歷史建筑保護等領域的公益訴訟工作。上海通過立法的形式對檢察機關公益保護范圍予以明確，“城市公共安全”屬于公共利益，在受檢察機關公益保護之列。

檢察公益訴訟防范“高空墜物”風險的制度優勢

高空墜物導致物損人傷（亡）的新聞屢見報端，然而高空墜物案件調查取證難、審理難、執行難等各種復雜的問題還未得到有效解決。由于找不到具體侵權責任人，法院往往只能判決“全樓連坐”。這樣立法的出發點是基于民法基本原則中的“公平原則”，然而對于并非自身活動引發結果進行賠償的規則處置方式損害了大部分居民的權益，在司法實踐中難以執行到位，個人受害者在此類案件中的維權過程步履維艱。

因高層建筑物年久失修，近期多發的“高空墜物”案件多是高層建筑外墻墻面及附著物、建筑附屬構件高空墜落，雖然造成損害后果的情況不多，但高層建筑物下通過的行人和車輛人人自危、擔驚受怕。是物業公司疏于維護，還是行政機關怠于監管，下一塊外墻何時脫落無人知曉，潛在風險的受害者群體該向誰維權、如何維權，維權事宜又該由誰組織、聽誰指揮，集體行動難的問題成為利益維護面前的現實難題。

面對個人維權難和集體行動難的“兩難境地”，檢察機關公益訴訟的制度優勢顯得更加突出。這項制度設計的初衷就是賦予檢察機關提起訴訟的權力，充分發揮檢察機關法律監督者的作用，從立法層面給予公益保護“兜底”保障，符合以人民為中心的發展理念，解決了公益案件“無人訴、不愿訴、不敢訴”的困境，有力震懾損害公益的違法者。

檢察公益訴訟防范“高空墜物”的路徑選擇

對于公共利益的損害，檢察機關既可提起民事公益訴訟，也可提起行政公益訴訟。國內多數學者更傾向于選擇通過行政公益訴訟的方式防范高空墜物風險，這是綜合考慮訴訟效率與訴訟效果等因素后作出的判斷。

從效率角度看，檢察機關提起民事公益訴訟的主體定位具有補充性，在法律規定的第一順位有關機關和組織訴訟主體缺位或者明知公共利益受損而不作為的情況下，檢察機關作為后順位的訴訟主體才能提起民事公益訴訟。根據最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，檢察機關擬提起民事公益訴訟的，應當依法公告，公告期為三十日。公告期滿后，法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的，檢察機關可以向人民法院提起訴訟。與提起民事公益訴訟的主體地位不同，根據《行政訴訟法》的規定，檢察機關是提起行政公益訴訟的唯一法定主體，無須等待其他主體行權。面對防范“高空墜物”此類時間緊迫、潛在風險極大的公益案件，檢察機關必須充分考慮讓受損的權利盡早得到保護這一基本原則，行政介入的最佳時期恰是正處于危險狀態、損害正在發生或損害已經發生但不是特別嚴重的情形。檢察機關能夠迅速通過行政檢察公益訴訟訴前檢察建議，督促負有監管職責的行政機關依法履職，立即采取風險防范措施，堅持問題導向，確定責任主體，以最短的時間、最少的步驟解決最緊迫的問題。

從效果角度看，民事訴訟的主要功能就是為權利人在權利受到損害時提供司法救濟的途徑。檢察機關提起民事公益訴訟就是在依法獲得民事公益訴訟原告的資格后，借助民事訴訟對受到損害的公共利益尋求司法救濟。行政公益訴訟更注重事前預防，把監督的關口前移，在公共利益未實際受損，還處于危險狀態的時候，就通過督促行政機關履職，盡快消除風險隱患。兩者相比較而言，“頭頂上的安全”關乎不特定多數人的生命財產利益，一旦損害成為既定事實，后果往往難以彌補。因而，從維護公益的角度，行政公益訴訟的事先預防效果優于民事公益訴訟的事后救濟效果。

行政公益訴訟治理“高空墜物”風險的建議

加強溝通協作和多方聯動。高空墜物風險的產生原因是多方面的，包括安全控制標準的滯后、戶內功能不完善、建筑形態構配件設計缺陷、建設質量和材料缺陷，也包括風險防控、監管巡查、宣傳教育等方面的管理不力，更涉及行政機關、開發商、建設單位、監理單位、物業管理公司及基層組織等多個責任主體。因此防范此類風險，需要檢察機關運用檢察智慧推動綜合治理、協同治理，當好牽頭人和組織者，依法及時調查線索、查清責任人，督促有關單位及時排查整治安全隱患。注重發揮訴前檢察建議的作用，發現有關單位存在工作疏漏、隱患風險等問題，及時提出檢察建議，并通過“回頭看”督促落實整改。對于仍不能依法履職的行政機關，堅決提起行政公益訴訟，追究監管不力的法律責任。

優化立法和行政執法流程。高空墜物危害公共安全，應當進一步在立法上明確加以禁止，運用立法手段，特別是立法中的處罰措施防止這種違法行為的發生。檢察機關在辦理城市公共安全公益訴訟案件過程中，對于因立法缺陷導致工作難以推進的情況，應主動總結工作經驗、及時提出立法建議，通過完善頂層設計推動檢察公益訴訟工作的開展。在行政執法流程上，一方面，應及時向消除風險義務人提示風險，告知其不作為的法律后果，一旦發生實際損害嚴厲追究其法律責任。另一方面，當義務人不履行消除風險義務時，行政機關可以自己代為履行或者委托第三人代為履行，并向義務人征收代履行費用，避免因義務人遲遲不作為而使整體工作陷入僵局。

借助科技推動風險治理。預防高空墜物，除了法律手段，技術手段也不可或缺。隨著科技的進步，可以實現對建筑物外墻、建筑附屬構件等質量安全的實時監測和風險提示，比如上海某社區安裝了高空墜物智能識別系統，一個攝像頭架設在居民樓的對面，當遇到從高處墜落的動態物品時，系統會自動捕捉，更有效地杜絕高空墜物風險，守護城市居民“頭頂上的安全”。