PPP模式在市政建設中的應用研究

魏 巍

泉州臺商投資區城市建設發展有限公司，福建 泉州 362000

1 PPP 模式概述

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。我國經濟快速發展已進入“新常態”，人們對于公共服務領域的需求同政府有效的供給能力之間的矛盾缺口日益擴大。PPP 模式是一種創新的融資模式，它鼓勵吸引社會資本積極參與公共服務領域的投資建設，同時也讓社會資本享受合理的回報。既有效減輕政府的財務負擔，也可以盤活存量的社會資本，為完善社會公共服務和促進社會快速發展具有主要意義。

2 PPP 模式的優點

2015 年國務院頒布《基礎設施和公共事業和特許經營管理辦法》以來，我國PPP 模式如雨后春筍發展迅速，2017 年下半年開始出臺一系列規范政策，PPP 開始真正走上正軌。2019年，高質量規范發展成為PPP 市場的主旋律，PPP 項目入庫投資額與落地率持續增長。PPP 模式存在的主要原因是它可以緩解政府方在工程建設的財政壓力，并在一定程度上減輕政府部門的工作負擔。通過PPP 模式，企業可以保證自身獲得利益，而政府也可以通過更好的社會福利實現經濟效益。

2.1 減輕政府資金壓力，提高項目時間效率

隨著經濟的發展，各級人民政府在公共項目建設這一方面的資金支出越來越重，只單單地依靠各級人民政府給予的財政撥付資金很難滿足建設公共項目的需求.而PPP 模式能夠極大地吸引社會資本，減輕政府的壓力，使其投資的經濟建設項目獲得更好的發展。以我區某項目為例（見表1）：

表1 項目概況表

本項目采用建設-運營維護-移交模式實施，由社會資本獨資成立項目公司，由項目公司負責本項目進行投融資、建設、運營維護及移交工作，以此提供公共產品及配套公共服務。通過竣工驗收后進入運營期，自項目進入運營期的13 年間，每12個月支付一次可用性服務費（第一期支付時點為運營期后的第12 個月）。項目公司在支付時點前2 個月向政府實施機構申請支付政府付費，政府實施機構根據項目運維考核結果審核確認后在支付時點前1 個月向區財政部門提出支付申請，區財政部門按照相應程序確認后撥付款項給政府實施機構，政府實施機構應在支付時點前支付給項目公司。由此可見，PPP 模式很大程度上緩解了政府資金的壓力，并推進了公共項目的發展，以達到新區快速發展的目的。

PPP 模式是投入使用后政府進行考核后付費，企業為了更早的回收資金，必然會加快項目建設。據統計，PPP 項目的完工進度平均比計劃提前3.4%，而傳統模式項目的完工進度平均比計劃推遲23.5%。PPP 模式項目大小對工程進度沒有顯著影響，而在傳統模式下，項目完工進度受項目大小影響較為嚴重，項目越大，工程進度延期的可能性越大。

2.2 減輕政府工作負擔，更好控制工程質量

基礎設施建設的特點就在于人力，物力和財力的耗費巨大，基礎設施建設的飛速發展，政府現有的管理人員和監督人員無法滿足建設的需要，PPP 模式在很大程度上緩解了政府的人員壓力。以我區某項目為例：該項目由社會資本方成立項目公司，由項目公司設立項目資金專戶并按相關工程合同的約定向相關單位支付工程進度款，政府不需對工程數量進行確認并支付工程款，很大程度上節約了政府的人力投入。

PPP 模式是由項目公司建設完成后進行運營維護，項目公司在建設時必然會考慮后期的維護費用，積極主動的控制工程質量。

3 PPP 項目的缺點

3.1 政企不分，管理困難

PPP 全國各地管理模式不一樣，相關法律體系未建立，以我區某項目為例：

該項目由政府授權機構進行公開招標并與中標資本方簽訂PPP 合同，但由于法律法規不完善，政府方擔憂工程質量安全和投資得不到有效保障，該實施機構又授權國有企業參與其在PPP 項目全生命周期實施過程中的管理，包括但不限于：項目辦理前期各項工作、預結算報審、組織招標勘察、設計和監理單位；承擔監督施工質量、參與工程竣工驗收、審核和報批政府付費金額；進行績效考核、辦理項目移交等項目建設、運營、移交過程中的監督和審核的各項權利義務等。勘察設計及監理是由企業進行公開招標，PPP 合同的招標人為政府實施機構，項目公司為該項目的建設單位，導致施工許可證辦理的時候如法確認業主究竟是誰。同時項目公司作為建設單位，與設計、監理等參建方沒有合同關系，不能對設計、監理等參建方進行管理，出現問題需要政府方協調設計、監理等參建方，管理線路太長亦不利于項目管理。因此，企業參與管理造成不僅操作麻煩，也造成了很難確認究竟誰才是業主。

3.2 公開招標競爭性小

PPP 項目不同于傳統的承攬或買賣合同，屬于投資行為，涉及的投資金額普遍較大，項目的成功與否直接影響社會資本的戰略布局、財務狀況和業務發展，理性的社會資本前期必然要履行充分的盡調和投資決策程序才會參與PPP 項目的投標，因此，PPP 項目正式采購前有意向的社會資本會提前接觸政府，這本無可厚非，但慢慢的接觸就可能變成了提前鎖定，合作的商務條件不是通過招投標競爭出來的，而是通過招標前談出來的。

競爭作為PPP 的關鍵環節，這點是普遍的共識，倘若作為競爭手段的招標變成了走程序的形式，最后的結果可能就是PPP 的成本高于傳統政府投資模式。政府也在尋求解決方案，例如通過競爭性磋商采購社會資本，還可以通過前期市場測試進行招商。

4 關于PPP 模式的幾點思考

（1）要使工程項目中PPP 模式得到全面發展，首要前提是完善PPP 項目相關的法律法規建設，否則亂象會越來越多。畢竟PPP 模式是建立在合作關系上，同時又涉及到雙方的利益分配問題，健全相關的法律法規是為了解決之前存在的問題，同時政府針對PPP 模式應建立專門的監管部門，明確各方責任。

（2）應建立項目實施后評價體系，現行工程項目PPP 模式評價體系還不完善，項目的評價工作可以改變社會資本重合同獲取、輕合同履行的投機行為，也可以改變社會資本重建設輕運營的心態，并及時發現和矯正項目運營中出現的問題。評價的結果應與市場掛鉤，有利于引導和促進社會資本重合同、守信用。

（3）PPP 項目單體體量不宜過大，以便可以更有效吸引各層次的社會資本參與投資，更充分全面地盤活存量社會資本。

（4）地方政府要嚴控債務規模，防范系統性金融風險，保障社會資本的投資可以得到預期的資金回籠和投資回報。

5 結束語

綜上所述，隨著時代的發展，PPP 模式被應用到公共項目建設中已成必然，同時也正是因為它的必然，我們在應用中必須要小心、仔細、謹慎。PPP 模式雖有缺點但優點更為明顯，建議在實施過程中，政府要進一步簡政放權，通過采購管理，選擇優質的社會資本；通過對項目質量、安全、投資等過程的監管，及建立健全相關的法律法規來管理和約束社會資本方按法律法規、合同約定提供優質的工程產品；從而減輕各級政府財政壓力，并為社會資本提供更多的投資渠道，進一步發揮社會資本的社會效益，促進社會更好發展，提高人民的幸福感。